引言

农村社会管理是我国现代化进程中一个值得关注的课题，探寻与当前农村社会特点相适应的社会管理创新路径是实现农村和谐稳定与农村转型的题中应有之义。当前，基层党组织功能弱化、村民自治乏力、农业与市场脱节、农村社会矛盾日趋复杂是我国农村社会管理面临的突出问题。河北省肃宁县推行农村社会管理基层党组织、基层民主组织、经合组织、维稳组织的“四个覆盖”模式，打造了一个完整的覆盖农村和广大农民的农村社会管理系统网络。在这个网络中，各个组织相互联系、相互支撑，充分调动各方积极性，共同管理农村各项事务，为农民实现民主权利、化解社会矛盾、实现共同富裕探索出一条新路径。

一 “四个覆盖”的缘起

河北省肃宁县是冀中平原上的一个传统农业县，全县35万人口，29万在农村。在工业化、城镇化、市场化深入发展的现阶段，农村社会管理却处于相对松散的状态，深层次矛盾和问题不断显现。

（一）基层党组织作用弱化，理念陈旧，缺乏作为

当前，农村基层党组织的组织设置和工作方式已严重滞后，由于找不到发挥作用的平台和载体，其地位和职能在不断弱化。单纯以行政村为单位的基层组织设置早已不适应经济社会结构的复杂变化和党员流动的需求，很多行业、领域和地带存在党建空白点，农民群众自发成立的各类民间组织游离于党的工作视野之外。农村一批有本事、有威信、会管理的能人也不在党员队伍中，难以发挥带头作用。在工作方式上，有些村级党组织观念陈旧，依然沿用包揽代办的老路，结果是好心办坏事，致使党群关系冷漠。农村基层党组织存在的这些问题，在一定程度上影响了党组织作用的发挥。

（二）村民自治制度缺位，基层民主难以实现

近年来，肃宁县大力推进农村民主政治建设，以村民自治为重点，农民群众当家作主的意识明显增强。但事实上，由于村民自治组织建设及运行机制还没有健全和完善，村民的民主决策、管理和监督并未真正实现，村民的民主权利得不到有效保障，村民自治异化成了村官自治。一些村干部依然采用过时的领导方式，搞“家长制”“一言堂”，个别村干部在处理征地补偿等焦点问题上不公开、不透明，少数人说了算，无法将自治贯彻到底。另外，村民自治目前还只停留在选举村干部上，选举结束后权力往往就终止了，村民在处理村内重大事务上的知情权、决策权和监督权无法得到保障，出现了群众想参与没机会、想决策没权力、想表达没渠道、想监督没办法等问题，严重影响农民群众政治参与的积极性。

（三）农民致富失去引导，市场对接难度加大

随着市场经济的快速发展，农村一家一户分散独立的经营模式暴露出了成本高、收益低等问题。首先，农民群众既不了解市场信息，更不懂得技术和管理，单打独斗的农民很难在激烈的市场竞争中站稳脚跟。其次，农民的独立创业能力较差，没有强制行政命令之后，农民也失去了组织引导。最后，农民群众不能很好地适应现代农业发展趋势。农民、农业和市场之间无法实现有效对接。

（四）农村矛盾日趋复杂，社会稳定面临考验

随着农民权益意识的增强和各种利益诉求的增加，农村矛盾纠纷日趋复杂多样且难以化解。一方面，在贫富差距逐步拉大和农村集体经济消亡的现状之下，农民纠纷日益增多。另一方面，农民处理各类矛盾问题游离于组织之外。因此，农村的治安稳定问题已经成为群众最为关注的“老大难”问题。此外，肃宁地处沧州、保定、衡水三地交界处，区位特殊，陆路交通四通八达，出入便捷，且肃宁作为“中国裘皮之都”，买全国、卖全国，流动人员多，农村盗、抢案件多发，治安形势异常复杂严峻。面对繁重的治安稳定任务，有限的警力力不从心。

为了从根本上解决农村社会管理问题，肃宁结合本地实际，从农民“求安、求富、求乐、求做主”的迫切要求出发，探索推行了农村社会管理“四个覆盖”做法，在不断丰富总结并取得一些经验的基础上，以2010年5月18日全县农村社会管理推进会为标志，“四个覆盖”正式在全县全面推广。

二 “四个覆盖”的主要做法

（一）基层民主组织全覆盖，搭建村民自治平台

1.探索建立负责决策村级重大事务的“村民代表会议”和监督村务执行的“村民监督委员会”

各村每5～15户推选出一名村民代表，村民代表和村委会成员组成村民