2011年是“十二五”规划的开局之年。在年初的“两会”上，温家宝总理在部署2001年的工作时指出：要稳步提高城乡居民最低生活保障标准。完善补贴制度，建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，绝不能让物价上涨影响低收入群众的正常生活。完善城乡低保制度。将孤儿养育、教育和残疾孤儿康复等纳入财政保障范围。继续推进残疾人社会保障体系和服务体系建设。

温家宝总理对与社会救助和最低生活保障相关的工作的部署，是2011年社会救助工作的重点，旨在减少通货膨胀对低收入群体的影响，同时也体现近年来在中国悄然崛起的“适度普惠的社会福利”的政策思路，已经对中国社会保障制度的深化改革发生了实质性的影响。

一 2011年社会救助制度的实施现状

从民政部的官方网站（http：//www.mca.gov.cn）已经公布的与2011年社会救助制度发展相关的文献资料和统计数据可以大致了解这项制度的基本走势。

（一） 2011年社会救助制度的实施现状

1.城镇居民最低生活保障制度

截至2011年第三季度，在城镇居民中，共有1135万户2269万人获得了最低生活保障待遇。与2010年同期相比，户数略有增加，增加的幅度为0.35%；人数却有所减少，减少的幅度为0.92%。

城镇的平均低保标准为月人均278元，平均补差为月人均207元。与2010年同期相比，平均低保标准和平均补差都有较大幅度的提高，前者提高了15.83%，后者提高了26.22%。

2.农村最低生活保障制度

在农村居民中，共有2609万户5267万人获得了最低生活保障。与2010年同期相比，农村低保对象的户数和人数都有所增加，前者增加了6.49%，后者增加了3.54%。

农村的平均低保标准为月人均135元，平均补差为86元。与2010年同期相比，平均低保标准和平均补差均有大幅度的提高，前者提高了22.73%，后者提高了38.71%。

3.农村五保制度

农村五保对象共有531万户554万人。其中，集中供养的是175万户179万人；分散供养的是357万户374万人。与2010年同期相比，基本持平。

在农村“五保对象”中，集中供养的年人均支出是2715元，分散供养的年人均支出水平是1724元。集中供养的支出有所增加，增加的幅度是19.08%；分散供养的支出有所减少，减少的幅度是13.37%。

4.城乡医疗救助制度

在城市中，共有358万人次享受了医疗救助；在农村，共有834万人次享受了医疗救助。与2010年同期相比，无论城乡，得到医疗救助的贫困人口都有成倍的增长，前者增加了103.41%，后者增加了112.76%。

医疗救助制度还资助876万城市贫困人口参加了城市居民基本医疗保险，资助了2864万农村贫困人口参加了新型农村合作医疗。与2010年同期相比，受资助参加城市居民医保和新农合的人数都有所增加，前者增加了5.42%，后者增加了10.75%。

（二）2011年社会救助制度实施的特点

回顾十多年来的发展趋势并进行比较，2011年社会救助制度在实施中表现出以下几个特点。

1.城镇低保对象的数量呈现减少的趋势

自从2001年城镇低保的资金改由中央财政加大支持以后，一直到2009年，城市低保对象人数的发展轨迹呈现两个波峰。2001～2003年为第一个波峰，保障人数从1171万人快速增长到2247万人。但2004年跌至2205万人，接着再逐年增加，2006年恢复到2240万人。然后继续增长，到2009年出现第二个波峰，达到2346万人。2010年，城镇低保对象又下降到2311万人，但还在2300万人以上。2011年第三季度是2269万人，以此推测全年，有可能跌破2300万人（见表1）。

表1 2001～2011年城镇低保人数的变化状况

对比2010年和2009年城镇低保对象的具体分类（见表2），可以发现：在七大类低保对象中，2010年有四类低保对象都有9万～17.4万人的下降幅度，有一类对象基本持平，有两类对象有所增加。其中“在职人员”和“登记失业人员”的减少，可能与当年的“40、50”人员现在已经是“50、60”人员，亦即进入退休年龄相关，因为低保对象中相当一部分人虽然没工作岗位或没有稳定的工作，但有养老保险待遇，当他们进入退休年龄后，就可以领取养老金。因此也就不再享受低保待遇。而城镇低保对象中“在校生”和“其他未成年人”的减少，可能与现在的“少子化”有关。当然，这也与近年来民政部门狠抓社会救助，实施规范化相关。

表2 2010年与2009年低保对象分类比较

2.农村低保对象的数量仍然保持上升趋势

农村低保对象的数量的发展趋势比较简单，自20