一 澳门特区政制发展状况概述

2011年11月15日，澳门特别行政区行政长官崔世安在《2012财政年度施政报告》中提出“把处理《澳门基本法》附件一和附件二规定的行政长官和立法会产生办法是否修改问题，作为明年施政的一项重要内容”，并将就两个产生办法是否需要修改以及在需要修改的情况下如何修改的问题广泛听取社会各方面的意见，拉开了澳门特别行政区政制发展的帷幕。2011年11月17日，行政长官崔世安致函全国人大常委会了解《澳门基本法》附件一、附件二规定的行政长官产生办法和立法会产生办法的修改程序。2011年12月31日，全国人大常委会通过了《关于澳门特别行政区基本法附件一第7条和附件二第3条的解释》，该解释规定，“上述两个附件中规定的2009年及以后行政长官的产生办法、立法会的产生办法‘如需修改’是指可以进行修改，也可以不进行修改”，“上述两个附件中规定的须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案，是指行政长官的产生办法和立法会的产生办法修改时必经的法律程序。只有经过上述程序，包括最后全国人民代表大会常务委员会依法批准或者备案，该修改方案方可生效。是否需要修改，澳门特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《澳门基本法》第47条和第68条规定，根据澳门特别行政区的实际情况确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法的法案，应由澳门特别行政区政府向立法会提出”，“上述两个附件中规定的行政长官的产生办法、立法会的产生办法如果不做修改，行政长官的产生办法仍适用附件一关于行政长官产生办法的规定；立法会的产生办法仍适用附件二关于立法会产生办法的规定”。该解释明确了行政长官产生办法和立法会产生办法修改的程序步骤，即“五部曲”：第一步，行政长官向全国人大常委会提出报告；第二步，全国人大常委会对是否修改作出决定；第三步，澳门特别行政区政府向立法会提出修改行政长官和立法会产生办法的修正案（草案），并经立法会全体议员2/3多数通过；第四步，行政长官同意经立法会通过的修改行政长官和立法会产生办法的修正案（草案）；第五步，行政长官将有关修正案（草案）报全国人大常委会，由全国人大常委会批准或备案。

在全国人大常委会作出解释之后，2012年1月，特区政府就是否修改两个产生办法问题开展了为期一个月的公开征询意见活动。1月4～18日期间，举办了8场政制发展座谈会，就以下两个问题进一步集中收集社会各界的意见：“第一，2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法是否需要修改？第二，2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法如需修改，那么，修改应坚持什么原则？怎样修改？”在此基础上，2月7日，行政长官崔世安向全国人大常委会提交了《关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法是否需要修改的报告》，报告中指出，澳门“绝大多数居民认为有必要对2012年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法作出适当修改”，并提出了不同的修改意见。2月29日，全国人大常委会通过了《关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定》，对两个产生办法的修改作出了原则性的规定，即有关澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法的任何修改都应当符合《澳门基本法》的规定，并遵循从澳门的实际情况出发，有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定，有利于行政主导政治体制的有效运作，有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益，有利于保持澳门的长期繁荣、稳定和发展等原则。该决定还明确了《澳门基本法》附件一第1条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定维持不变，《澳门基本法》附件二第1条关于第三届及以后各届立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定维持不变。在两个“维持不变”的基础上，2013年澳门特别行政区立法会产生办法和2014年澳门特别行政区行政长官产生办法，可按照《澳门基本法》第46条、第68条和附件一第7条、附件二第3条的规定作出适当修改。

根据全国人大常委会的解释和决定，特区政府于3月10日～4月23日就如