一 澳门特别行政区的城市规划与法律

1.城市规划对澳门发展的重要性

澳门特区自回归以来，在经济、文化、体育、民生和社会建设等领域均取得较快发展。正是由于社会的迅速发展，土地资源紧缺、住房紧缺、自然和人文环境难以得到有效维护等矛盾逐步浮现。

解决资源紧缺的最直接方法当然是增加资源，然而对于大部分现代都市而言，土地资源的增加是困难的，澳门特区也不例外。在没有办法大量增加资源以满足需求的情况下，善用资源就成了唯一的出路。历史已经证明，对城市的未来发展作预先规划是有利于资源的有效利用、消除社会矛盾、一个城市的健康发展的。

在世界各国，资源紧缺的问题已经引起重大关注，并且在价值层面确立了“可持续发展原则”。可持续发展的概念现在被广泛应用于政治、经济、社会、环境和法律等各个领域。但该概念的出现首先是在环境范畴，尤其是关于发展中国家保存自然资源的政策问题。“可持续发展”一词的广泛应用滥觞于1992年的全球峰会（“联合国关于环境与发展的会议”）以及一份由“世界环境与发展委员会”制作的报告。2002年的《约翰内斯堡声明》勾画出从UNCED到WSSD所走过的道路，指明了当前的挑战，而且表达了对可持续发展的承诺，突出了多边主义以及实际行动的重要性^[1]。从20世纪末开始，可持续发展原则基本上已经被世界各国接纳为一个全球性的政策，但是这一政策是否有可能在法律层面落实或该如何落实则有不同的演绎。在过去的20多年，撇除各国在政治层面的磋商以外，法学界一般在国际法（尤其是国际经济法与环境法）的范畴讨论可持续发展的议题^[2]。然而，国际法上所承担的义务总会落实为一定的国家政策与立法。所以，一旦可持续发展被确立为一项价值目标，则相关的国内立法亦必须有所反映。可持续发展原则当中一个重要的议题就是资源利用的问题。在各种自然资源中，土地属于总量已定、不可增加、但又需求不断上升的稀缺资源，而且又是人类社会经济及城市化发展的直接基础，所以，土地资源的利用自然就与可持续发展原则挂钩。在20世纪末以及21世纪最初数年的法律与政策实践中，土地资源的可持续发展利用一般通过土地政策以及都市计划实现^[3]。

鉴于上述原因，澳门特区的未来城市空间布局需要预先规划。然而，城市规划既不是个人梦想的空洞宣言，也不是纯粹的艺术创作，而是涉及社会前途、大众民生的政府行为。这一活动具有高度的严肃性，而且毫无疑问会对公共生活产生一系列的连锁反应（如会直接影响土地资源的利用^[4]、房屋政策^[5]、商人的投资选择等），最终当然也会折射到广大市民的切身利益上。

2.澳门特别行政区城市规划的历史与现状

澳门特区之发展成一个商埠，始于16世纪葡萄牙人获明朝批准入居澳门并逐渐以之作为一个贸易据点。从这个时候开始，大量葡萄牙人涌入澳门，一方面渗入当时的华人村落，另一方面在无人居住的地带展开了城建工作^[6]，处于南欧的葡萄牙人自然地将充满宗教气息的建城文化带到远东，澳门一开始就是以五个堂区为中心建立。然而，在19世纪中叶以前，澳门一直受明清政府的管辖，葡萄牙人仅仅争取到有限的自治^[7]，难以名正言顺地对整个澳门实施城市规划。尽管如此，自开埠到19世纪的几百年间，葡萄牙人一直是澳门城市建设的主导力量，否则今天的澳门就不可能展现出一个充满南欧色彩的城市面貌。

到19世纪后半叶，葡萄牙人借清政府积弱而一举对澳门实行侵占并实施全面管治，出现了大致按职能分工的各政府机关，其中也包括公务范畴的部门。自此以后，市政建设与机构建设得到相对快速的发展；到1883年，在当时的公务司领导下，澳门城市改善研究委员会提交了一份对澳门城市总体规划的报告（内容包括街道宽度和建筑物高度、道路的路线图、排污排水设施、绿化和花园整治等）^[8]。这一份文件可算是澳门的第一份总体城市规划。从该报告的制定到回归前夕的一百多年间，城市的局部与整体规划、市政建设等工作成了澳葡政府的日常事务，每隔若干年就会出现一些新的局部规划或整体规划（如1884年的《澳门港改善草案》、1894年的《兴建和隆新区计划》、1899年的《兴建望德堂区计划》、1900年的《风顺堂区改造计划》、1909年的《澳门城总体卫生计划》、1920年的《澳门