承载力是区域经济和社会发展的永恒命题。从有记载的文明开始，不断追寻适宜生存和发展的条件，不断地利用和改造自然，进而提高承载力，就成为人类的历史使命。随着世界范围内的城市化和工业化的发展，城市人口急剧增长、规模迅速扩张，城市和区域承载能力对城市发展的约束日益引起各方主体的普遍关注。区域和城市可持续发展如何与承载力相协调不仅关系到城市自身未来的命运，也关系到其周边地区能否顺利实现可持续发展和科学发展的目标。通过分析和对比国内外区域和城市提升各方面承载力的案例，本文重点探讨如何构建提升承载力的路径体系，从而为国家的宏观调控和地方政府制定、调整和落实城市可持续发展的各项政策措施提供参考。

一 国内外区域和城市提升承载力的经验举措

（一）完善法律制度，保障措施有效施行

制度是城市资源和要素的配置系统，包括国家城市及企业在城市层面上的政治法律制度、经济体制以及社会文化等方面的制度，城市政府通过制度和政策来改变城市硬件资源的使用和交易成本，从而直接影响硬件要素的利用，如价格法、能源法、环保法、限塑令等政策制度都是直接通过价格或其他手段改变硬件要素利用的成本，从而使单位硬件要素承载力提高，进而提高城市承载力。

以国外大城市治理PM2.5为例，欧盟出台《欧共体环境行动计划》、《欧洲空气清洁计划》等20个法规和指令，制定了空气质量标准、机动车和其他污染源的排放标准，区域空气质量监测与评价制度、国家排放上限与核查制度，形成了一套完善的防治PM2.5污染的法规体系。在美国，除了有适用于全美的法规标准外，各州还出台了地方性法规作为补充。纽约市因地制宜地推出了《抗空转法》等地方性法规，严格规定车辆停驶后发动机空转时间不得超过3分钟。地方性、全国性法规紧密结合，有力推动了治理工作。荷兰的环境立法涉及了污染控制和自然资源保护的各个方面。从20世纪60年代开始，荷兰针对各种环境污染和环境问题制定了大量的环境法律法规，形成比较完整的环境法体系。

再以日本为例。作为环境保护综合性的基本法，日本环境法立法经历了从1967年的《公害对策基本法》到1972年的《自然环境保全法》，再到1993年的《环境基本法》的过程，立法目的从公害控制发展到对环境整体的保护，立法目的不断深化^[1]。自1993年以来，日本还相继颁布《环境影响评价法》、《家电产品回收法》、《推进形成循环型社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《建筑废物回收法》、《汽车回收法》、《化学物质综合管理法》、《家用电器再利用法》等法律，其中的《推进形成循环型社会基本法》，提出“促进物质的循环，减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的社会”，从法制上保障经济和社会的可持续发展。日本确立了整体环境观指导下的统一、综合性的环境基本法模式，通过理性化的渐进法律制度设计，形成健全的环境法律体系。

（二）做好规划工作，注重协调发展

从一定意义上说，规划是城市和区域发展的灵魂。在做城市规划时，根据城市的经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础等客观条件，根据城市资源承载力和环境生态承载力来合理确定城市的发展规模、发展目标和发展可能。从整体和长远利益出发，合理、有序地进行规划和配置空间资源，发挥城市聚集效益和辐射效益，增强城市的辐射力和带动力。

以新加坡土地规划为例。作为一个城市主导的国家，新加坡土地利用规划主要是以城市规划来体现，在空间上覆盖了整个国土面积，并与其他基础设施的建设紧密结合。新加坡的发展规划采取二级体系，分别是战略性的概念规划和实施性的开发指导规划^[2]。规划蓝图主要制定土地和交通的规划蓝图，这个蓝图让人们可以想象未来30～50年后城市的样子。以此为总纲，再制定总体规划蓝图和控制性详规的法定文件。概念规划是新加坡长期的、综合性的发展计划。它根据新加坡长远的发展战略而制定，克服了总体规划静态蓝图的缺点，并为总体规划周期性的修编提供了依据。这样，概念规划成为协调、指导长期公共投资和发展的工具，而总体规划则继续用作管理各个行业发展的法定依据。

再如，日本北九州市从20世纪80年代开始以减少垃圾实现循环型社会为主要内容的生