一 研究背景

城镇化是当今世界发展的普遍趋势和发展潮流。积极推进新型城镇化，既是广东率先基本实现现代化必须跨越的历史阶段，也是解决目前以及今后社会经济发展诸多难题的关键因素之一。面对经济全球化与粤港澳区域经济一体化的发展趋势，广东城镇化发展战略的选择，不仅关系到广东未来城镇发展与城镇化政策方针的全局性问题，而且会对人口集散、产业布局、区域城镇空间发展与空间组织、区域协调发展和区域发展政策的制定等众多方面产生深远的影响。改革开放以后，广东省在以工业化为基本动力的驱动下，经济发展迅速，已经进入了加速城市化发展时期。除北京、上海、天津三个直辖市以外，广东城市化水平在全国持续保持第一。

新型城市化发展时期，广州城市发展将以民生幸福为最终目标，坚持“以人为本、创新驱动、协调发展、国际视野、低碳智慧、岭南特色”的指导原则。在市场经济条件下，规划是引领和保障综合调控城乡建设发展的重要手段和配置空间资源的重要依据，是政府对城市发展的重要调控手段，当前规划也从过去的物质空间为主的技术规划向公共政策转变，成为城市可持续发展的基本保障。

对照当前正面临的城市功能培育方式“重规模轻结构”、城乡二元发展模式“重城市轻农村”、人居环境营造方式“重物轻人”、规划建设管理机制“重分工轻合力”、土地利用效率较低、消耗快和土地利用结构不合理等问题，借鉴世界先进城市可持续发展的基本经验，应围绕优化城市功能布局、“三规”合一、体制机制创新等方面进行政策创新。

二 探索与公共政策紧密结合的广州城市功能布局规划编制实施机制

（一）创新城市发展理念，率先开展特大城市功能布局研究

对照当前正面临的城市功能培育方式“重规模轻结构”、城乡二元发展模式“重城市轻农村”、人居环境营造方式“重物轻人”等问题，借鉴世界先进城市可持续发展的基本经验，广州市率先开展城市功能布局研究，提出“123”即“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的特大城市功能布局。都会区以广州中心城区为主体，两个新城区指南沙滨海新城和东部山水新城，三个副中心指花都、增城、从化三个副中心。“123”功能布局，确立了广州迈向世界先进城市的可持续长远战略。

1.邀请国内顶级专家献计，制定广州空间发展新战略

2012年3～8月，广州在国内城市中率先开展特大城市功能布局研究，邀请中国城市规划设计研究院、中国社会科学院、清华城市规划设计研究院率先开展城市功能布局研究咨询，并邀请国内顶级专家研讨。在咨询成果的基础上，进行整合和深化，经市委、市政府审定，明确提出“优化提升一个都会区、创新发展两个新城区、扩容提质三个副中心”的战略空间布局。充分贯彻“功能论地位、功能论输赢”的现代城市发展理念，首次将全市7434平方公里有机联系起来，打破以往各自为政的局面，打破“城市高端服务职能仅在城市中心集聚”的定式思维，重组和优化城乡发展空间格局，明确“优化提升一个都会区、创新发展两个新城区、扩容提质三个副中心”的发展模式，并引领珠三角共同打造更具综合竞争力的世界级城市群，更加注重生态保护，更加注重民生设施，更加注重公交优先，更加注重文化特色，确定各功能组团的发展功能定位、发展目标和规模、实施策略和项目等，以实现城市各组团功能提升、错位发展、分担互补、有机联系，提高城市发展的空间绩效。

2.依据功能布局研究制定实施政策

在“123”功能布局研究咨询的基础上，编制完成《广州城市空间发展战略——123实施政策》，既作为城市发展战略的实施策略，又作为城市总体规划成果编制的重要依据。以实施政策为纽带，实现“123”城市发展战略与城市总体规划、主要专项规划充分融合，既将“123”城市发展战略提升到国家审批的法定规划的高度，又为强化城市总体规划的公共政策属性，保障规划实施奠定了良好的基础。

实施政策创新性地制定差异化的空间管制策略，紧扣同步综合配套公共服务、强化生态绿地系统保护建设、综合交通体系强化组团联系、民生性基础设施等关键支撑要素，经过充分论证，明确提出全市域六个功能片区行动纲领和鼓励、引导和限制的措施。如中心城区严格控制大型仓储物流、传统批发项目等各类低效用地项目