一 研究背景

从世界范围来看，随着社会文明的发展，立法保护的文物古迹的内容和范围在不断扩大，其思路由对单体文物的保护，逐步扩大为对文物本体周围环境、历史城区的保护。近几十年来，世界各国特别是发达国家在其城市现代化进程中都采取了一系列保护古代名城的政策措施。为加快推进广州建设世界文化名城的目标，按照市委、市政府关于推进新型城市化发展的统一部署，广州市正在推进历史文化名城保护规划和立法工作，其中《广州市历史文化名城保护条例》作为2012年地方性法规预备项目进入前期研究和起草阶段。为学习有关城市在历史文化名城保护规划编制以及立法方面的先进经验和做法，市规划局相关单位赴南京、扬州、西安三市“开展广州市新型城市化发展历史文化名城保护规划和立法调研”工作。

二 三市历史文化名城保护的经验

调研组走访了南京、扬州、西安三个城市的市规划部门，认真听取了各城市有关部门关于历史文化名城保护规划编制、立法和体制机制等情况介绍。三市和广州的建城史均近2500年，且都为第一批国家历史文化名城，名城保护工作开展较早，影响大，具有较强的参考和借鉴意义。主要做法和成果如下。

（一）注重古城遗址资源的保护，整体格局保护较好

三市都有着极为丰富的历史遗存和文化资源，古城遗址保留较完整。南京古城面积19.6平方公里，扬州古城面积5.09平方公里，西安古城面积84平方公里（唐长安城）。政府高度重视古城保护，思想统一，在20世纪八九十年代编制的城市总体规划中就确立了“跳出老城建新城”的思路。老城区逐渐搬迁与历史文化名城保护相矛盾的功能，改善了新城就业及生活环境，减轻了老城压力，达到了对老城格局和整体风貌保护的目的。

图1 南京名城保护规划示意

在老城整体格局风貌的保护框架和内容上，三个城市也各有特色，南京提出了整体上要保护老城“环套并置”的历代都城城郭、“龙盘虎踞”的山水环境；中观层面上提出了历史轴线和街巷格局的要求，严格禁止对古城传统格局和历史风貌、城市肌理和空间尺度的破坏，对古城实施全面保护（见图1）；扬州明确提出“一条主脉、两大片、三道古城轮廓线”的历史文化名城保护总体空间框架，以贯穿城市南北的运河轴线作为城市发展的脊柱，并用来优化城市总体布局，以整体的历史城区作为彰显扬州人文生态特色的核心（见图2）；西安提出“大遗址保护”的地方特色模式，分层次分阶段保护传统空间格局与风貌、大遗址、文物古迹、河湖水系，严格保护周、秦、汉、唐“四大遗址”，将维持唐长安城棋盘式格局、重要的城市中轴线和主要的街景建筑作为保护重点（见图3）。

图2 扬州名城保护规划示意

图3 西安老城保护规划示意

（二）注重历史文化名城立法，建立了较为完善的历史文化名城法规体系

为了有效推动名城保护，三市建立了较为完善的名城保护地方性法规、规章和规范性文件体系，并颁布相关技术标准辅助实施建设。西安早在2002年就颁布施行了《西安历史文化名城保护条例》，比国家条例出台早6年。2006年，南京颁布并正式施行《 南京市重要的近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》，该条例极大地促进了南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区的保护，南京市规划局自2009年初即开始了《南京市历史文化名城保护条例》的起草工作，2010年12月1日起正式施行。扬州根据2008年《历史文化名城名村名镇保护条例》，针对性地颁布了《扬州市老城区民房规划建设管理办法》、《扬州市扬州古城保护管理办法》、《扬州市区历史建筑保护管理办法》等地方规章和规范性文件，并制定了即《扬州老城区民房整修与保护技术导则》。

（三）加强历史文化名城保护规划编制，建立了较为完善的保护规划体系

三市建立了较为完善的“总体规划—控规—专项规划”的规划编制体系，“重点保护区—一般保护区—风貌协调区”的保护体系。南京对历史文化资源按“城市整体格局——环境风貌保护区和历史文化保护区——文物保护单位”3个层次建立保护体系，编制了《南京历史文化名城保护规划（2010—2020年）》、《浦口区江浦街道老城区控制性详细规划》、《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》、《高淳老街历史街区保护与整