社会管理创新的目标之一是实现社会管理法治化。从1984年始至2012年11月止，广州市颁布的城市管理地方性法规有52件、规章有85件，数量位居全国前列。这些法规、规章的出台实施，对提升广州市的依法治市水平，推动广州市的法治化建设历史进程，起到了积极的法治保障作用，在保证广州社会治安稳定，经济健康发展，构建和谐广州方面绩效显著。最近，广州市法学会在市委、政法委指导下，对广州市近几年来颁布的《广州市控制吸烟条例》、《广州市城管综合执法条例》、《 广州市养犬管理条例》、《广州市城市生活垃圾分类管理暂行条例》等地方性法规、规章进行了集中抽样调查，通过组织专家学者和实务部门及社会各界无记名投票系统评估，认为整体尚可，但法律权威在城市管理中地位和作用被弱化的现象十分令人担忧。对此，广州市法学会课题组历时半年，对上述法规、规章实施效果不理想的情况进行深入调研，查找出存在的问题，提出针对性建议，为市委、市政府推进依法治市工作提供强有力的理论支撑。

一 广州市法规、规章在城市管理中作用发挥不理想的现状

立法者总期望所立之法能够服务于社会。然而一部法规、规章的实施效果如何，不仅决定了该法的要求能否在社会生活中实现，而且决定了立法者的意图能否实现。当前广州市法规、规章在运行中受到热议，认为作用发挥不理想，主要表现在以下几个方面。

（一）法规可操作性不强，市民认同率低

广州市虽出台了一系列城市管理的制度和法规，但还没有形成一套完备、系统、全面的城市管理法律法规体系，城管法规不完善和相互制约，影响执法的严肃性和规范性。同时，有的法规可操作性不强，有些法规对某些行为只有禁止性条款，没有详细的处罚规定，执法工作难以落实。尤其是对城市发展过程中出现的一些新问题，现行的城市管理法规没有涉及，执法缺乏依据。

2011年4月1日施行的《广州市垃圾分类管理暂行规定》被认为有四个方面因为规定不够明确，给分类管理推行带来消极影响：一是奖励制度不明确。第21条规定：“对城市生活垃圾分类工作有突出贡献的单位和个人，由市人民政府制定具体办法给予奖励”，该条没有对积极参与垃圾分类的单位和个人确立明确的奖励制度，不利于发挥普通群众和单位的积极性。二是资金保障途径不明确。第8条规定：“各级人民政府应当安排专项经费用于城市生活垃圾分类管理、回收利用的技术创新以及有关设施的建设和维护，并纳入本级人民政府财政预算”。某街道负责人表示由于现阶段街道提供的分类垃圾桶并非由政府统一采购，而是由街道自行购买，街道出现巨大资金缺口，所以再增加分类垃圾桶的数量会有较大困难。这就暴露了目前在城市生活垃圾的管理过程中资金保障不足的问题：垃圾分类管理处在政府的统包统管之下，资金来源完全依靠政府的财政，渠道单一，资金的缺乏使得对垃圾分类管理投入不足，无法满足生活垃圾处理大量增长的需要。三是缺乏垃圾分类与资源化的统一协调机制。第17条第1款规定了“可回收物应当由再生资源回收资源利用企业或者资源综合利用企业进行处置”，但仍缺乏垃圾分类与资源化的统一协调机制，难以保证分类后的可回收垃圾被有效地资源化。四是市民对条文操作性认同率比较低。来自市城管委的一项调查统计，全市90%的市民赞成生活垃圾分类，90%的市民却不愿意参与生活垃圾分类，严格按标准进行垃圾分类的参与率仅为2.24%。到底是市民不配合还是其他什么原因？芳村花园居委会负责分类垃圾管理工作的顾女士接受访问时说，市民觉得分类垃圾投放太麻烦：“做得好没有奖励，乱扔乱丢也不会被处罚，完全靠自觉。”不仅市民困惑，居委会管理者也困惑，条例虽有明确的罚则，问题是处罚要有证据，要拍到照片，那么谁拍？谁巡查？谁监督？谁执罚？

课题组对2010年9月1日起正式生效的《广州市控制吸烟条例》也进行了调研，该条例正式施行的两年来，15个执法部门才开出罚单19张，法规执行的实效受到媒体和市民批评。课题组在荔湾区芳村东教南路的鹂富酒楼调查时，经营者对条例的可操作性表示困惑，条例虽有罚则，但经营者表示，自己开的小餐饮店全靠老顾客捧场，这些熟客在酒店内吸烟，经营人员碍于情面不会过多干涉，毕竟他们是衣食父母。控烟执