按照党中央、国务院及广东省有关文件的要求，结合广州市用地发展面临的一系列问题，广州亟须通过土地节约集约利用来促进城市可持续发展，以满足广州经济与社会发展需要，满足广州建立世界城市、国家中心城市的需要。近年来，广州市国土资源和房屋管理局出台了一系列政策以配合城市发展的需要和用地需求。早在2007年，广州市就编制和出台了《广州市产业用地指南》以规范产业用地的管理，该指南规定了各行业用地的容积率标准及用地项目标准，成为了产业用地节约集约利用的纲领性文件。2009年8月，为了促进存量建设用地的“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，广东省人民政府发布了《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）。同年，广州市相应出台了《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）。2010年3月，为更好地管理利用闲置土地，遏制土地闲置现象，切实保护耕地，广州市人民政府修订并重新颁布实施《广州市闲置土地处理办法》，建立闲置土地检查制度，对土地利用情况进行动态监察，实行更严厉的闲置土地处罚、处置制度。2012年底，广州市发布《广州市产业用地指南（2012年版）》，新版产业用地指南扩大了适用覆盖范围，首次制定了产业用地导向目录、单独供地目录及布局指南，新增了社会事业用地指南，细化了基础设施用地指南；在工业用地指南中创新性地引入科技率、环保率等指标。新版的产业用地指南对引导广州市产业结构升级、产业用地合理布局、提高土地节约集约利用水平方面具有较强的指导意义。

一 广州市土地利用研究

（一）广州市土地利用基本情况

根据2011年土地利用变更调查数据，广州市土地总面积为7246.60平方公里，农用地5161.09平方公里，占全市土地总面积的72.22%，其中，耕地854.38平方公里；建设用地1682.46平方公里，占土地总面积的23.22%，其中，城乡建设用地1324.4平方公里，交通水利用地302.21平方公里，其他建设用地29.92平方公里；未利用地403.05平方公里，占土地总面积的4.56%。

从表1可以看出，2004～2011年，广州市耕地面积呈下降趋势，由2004年的1469.03平方公里下降到2011年854.38平方公里，减少了614.65平方公里，耕地保护面临着严重的挑战。园地面积有所增长，由2004年的762.73平方公里上升到2011年的1087.55平方公里。其他农用地有较大幅度的规模上升，其他农用地面积从2004年的258.34平方公里增加到2011年的665.65平方公里，这主要是由于广州市水资源丰富，桑基鱼塘的经济产出较高，促使水域面积的增加。林地和草地的面积在此期间有所减少。

表1 2004～2011年广州市土地利用情况

广州市建设用地的规模呈现不断扩大的态势，除独立工矿用地外，每一个二级地类的数量在2004～2011年均有所增加，其中增长最快的是城市用地，由2004年的144.10平方公里增加到2011年的673.03平方公里，城市用地面积翻了两番。城市用地规模的增长与广州市快速发展的城市化进程密切相关，城市扩张的用地仍主要来源于耕地与水域。建制镇用地和农村居民点的面积也有所上升，分别由2004年的115.35平方公里、349.68平方公里增加到2011年的236.31平方公里、415.05平方公里，变化规模分别为120.96平方公里和65.37平方公里。

广州市土地利用类型空间分布存在明显的地域差异，根据广州市土地调查结果，耕地主要分布于增城市、从化市、番禺区和花都区，四区共占到全市耕地面积总量的75.48%，而中心城区（越秀区、海珠区、荔湾区、天河区）的耕地几近为零。园地的分布格局与耕地相似，广州市72.00%的园地分布在从化市和增城市两个县级市，海珠、黄埔、天河、荔湾、越秀五区园地的数量极少（共占全市园地总量的1.63%）。林地主要分布于城市规划中限制开发的区域，如北部的从化市、增城市及花都区，从化、增城和花都北部是广州市城市规划中生态保护的主要屏障，林地比重较大，三区林地面积占全市林地面积的84.47%。草地规模不是很多，全部分布在白云区。城镇用地、村镇用地、工矿用地及交通运输用地的布局结构则相对比较均匀，行政区域面积较大的区（县级市）的城镇村及工矿用地的面积也较大，主要是番禺区、白云区、增城市和花都区。水域、水利设施用地主要位于南部的番禺区和南