一 研究背景

随着我国土地使用制度改革的深入，产生于20世纪60年代的宅基地制度在社会主义市场经济体制转型下以及快速城镇化的过程中暴露出了许多问题，影响城市建设与管理，以及土地节约集约利用，开展宅基地的调查研究工作成为当前土地管理制度改革工作的重要内容之一。

（一）土地使用制度改革的深入开展

土地使用制度的改革是我国改革开放的核心内容之一。1978年家庭联产承包责任制的实施拉开了改革开放的序幕；1987年城市土地使用引入市场机制，将无偿使用调整为有偿使用；1998年城镇住房制度改革，进一步推动了土地市场的活跃发展。随着时代的发展，城乡二元体制下的城乡土地利用暴露出很多问题，成为可持续发展新的瓶颈。农村宅基地使用制度的改革成为打破这一瓶颈、实现统筹城乡发展的重要突破口。

（二）城乡一体化发展的客观要求

城乡一体化是党中央站在国家战略高度提出的适应当前我国城镇化发展方向的重要战略举措，我国城镇化率由1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，达到中等发达国家的水平，客观上要求走向城乡一体化。现有“城乡孤立”的土地使用制度不能适应城乡一体化的发展要求，探索农村土地使用制度与城镇土地使用制度的整合是当前面临的重大问题之一。农村土地使用制度改革的核心就在于宅基地使用制度的改革。从人口城市化率分析，广州目前的城市化率为83.97%，已进入城市化发展稳定阶段；但从土地城市化率分析，中心城区已经完全城市化或进入城市化稳定阶段，外围部分区域仍处于初级阶段或加速阶段，区域发展水平差异的特征明显。因此，实现统筹城乡发展对于广州而言至关重要。2012年8月22日，国土资源部和广东省共同批复《广州市城乡统筹土地制度改革创新试点方案》，为广州市探索城乡统筹发展提供了顶层制度保障。

（三）农村宅基地管理问题的日益突显

在改革开放三十多年来的城市化快速发展过程中，城市不断扩张，需要大量土地作为支撑。扩张的土地需求大部分由农村集体土地转化而来，主要途径就是以土地征收的形式实现国有化。在农村土地征收过程中，出现了大量的宅基地管理问题，“城中有村、村中有城”这一说法形象描述了城市和周边农村间的土地关系：对于城中村和近郊村而言，大多数宅基地建设缺乏规划，受房屋出租等的利益驱使，宅基地违法使用问题突出，比如未批先建、少批多占、非法流转等，土地资源集约利用水平低下；对于远郊村而言，城镇化进程中劳动力外迁导致大量宅基地闲置，内地部分地区甚至出现“空心村”，造成农村建设用地的低效利用和浪费现象。

农村宅基地管理问题的出现原因可归纳为四个方面。第一，是受到城乡二元结构体制的束缚。在我国城乡二元结构的体制下，宅基地使用权制度滞后于社会经济的发展。尤其是宅基地的“不可流转”性，使得宅基地的配置效率低下，闲置的宅基地利用率低。第二，宅基地管理体制的欠缺。目前对宅基地的管理没有一套完善合理的机制，对实际违法行为缺乏约束力。国家对于宅基地的取得和使用等各方面均有明确的规定，但在实际分配使用过程中，由于管理制度的不完善、管理手段的不到位，导致宅基地违法使用现象层出不穷。第三，城市化进程的刺激。随着城市化进程的推进，一方面，土地需求在一定时期内保持着快速增长。城市中心的土地供应不足以支撑城市的快速发展，必然导致城市用地需求逐渐转移到农村，刺激了宅基地违法使用问题的产生。另一方面，农民纷纷涌入城市务工并定居下来，使得农村的宅基地大量闲置。第四，农民法律意识的单薄。在实际生活中，由于法律政策宣传推广不到位，农村居民往往缺乏与宅基地相关的法律知识，对宅基地的认识普遍存在着私有的传统观念，法律认识不到位。

二 广州市宅基地使用和管理现状及成因分析

从问卷调查中可以看出，广州市宅基地在使用和管理过程中主要存在宅基地产权关系不清、宅基地使用方式粗放散乱、宅基地建设管理缺位、周边设施环境有待改善等方面的问题。

（一）宅基地产权关系不清

调查发现，23.4%的受访人认为宅基地产权纠纷普遍存在。大量宅基地房屋无证、多证，权属存在显性和隐性纠纷，产权不清主要表现在以下几方面。

（1）宅基地使用证登记人与实际使用人有差异，调查发现广州市宅基地使用