当前，我国步入全面深化改革的关键时期，社会矛盾多发易发，特别是相对人与政府有关的纠纷逐步增多，解决难度持续增大，群众对依法公正解决行政纠纷的期待和要求不断提高。行政复议、行政诉讼是化解行政争议的法定途径，信访制度是化解行政争议的补充救济渠道，这三项制度与行政仲裁、调解、和解等机制共同构成了化解行政争议的制度化体系，是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分，也是推进依法行政、构建法治政府的重要内容。从行政协调的角度说，如果司法审判的客观公正与行政复议的高效便利配置得当，就可以形成有效的法律救济途径。^[1]而信访途径在司法实践中也是不可忽视的争议解决机制。深入研究信访制度、行政复议和行政诉讼的关系，有利于厘清三者在行政纠纷解决中发挥的不同作用，有利于统筹三者之间的关系，以有效地化解不断增多的“官民纠纷”，有利于引导群众理性表达利益诉求，维护和提高政府的公信力，形成稳定的社会秩序。

一 北京市行政争议解决现状

行政活动具有公共性质，以整个社会为对象，以公共利益为目的，如果行政活动可以随意实施而无须承担责任，那就会引导整个社会进入无序状态。^[2]而行政争议，是行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人的争议，有时也称“行政纠纷”“官民纠纷”。通常来说，影响社会稳定的因素主要有三类：一是官民纠纷，即公权力与私权利之争；二是官官纠纷，即公权力与公权力之间的博弈与争端；三是民间纠纷，即私权利与私权利之争。其中，官民纠纷是涉及面最广、影响范围最大的纠纷类型。

（一）信访总量连续三年下降，行政复议和行政诉讼案件上升趋势明显，法治化解决矛盾的观念和能力逐步提升

信访总量、行政复议和行政诉讼案件数量是反映一个地区行政争议的基本态势以及变化趋势的主要指标。行政信访既是一种特殊的救济活动，也是一种监督活动。行政机关对信访人提出的信访事项经调查核实，事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持，并督促其他有关机关或者单位执行。这种活动既是对信访人合法、合理诉求的维护，又是对公民合法权益的救济，也是对行政机关依法行政的动态监督。^[3]信访事项中绝大多数是和政府、政策、官员有关。通过信访途径反映行政争议既是人民群众的一种选择，也是一种制度安排。行政复议是解决行政争议重要的程序化救济途径，行政诉讼是解决行政争议的最终法治途径。行政诉讼是指以行政机关为被告的行政诉讼案件，俗称“民告官”。通过对比信访、行政复议和行政诉讼案件的数量和变化趋势，可以判断行政争议的基本情况和化解机制面临的问题。

如表1所示，三年来，北京市信访总量是行政复议和行政诉讼总量的16倍，是行政复议和行政应诉收案总数量的近30倍（29.8倍）；2013年，北京市信访总量是行政复议和行政诉讼总量的13倍，行政复议和行政应诉收案总数量的近22倍。尽管比例在降低，但“大信访、中诉讼、小复议”的工作格局尚未改变。

表1 北京市2011～2013年行政复议和诉讼情况

北京市信访总量连续三年下降，下降幅度13%；行政复议连续三年上升，上升幅度高达77%；行政诉讼上升幅度13%，行政应诉数量总体上升，上升幅度达20%。作为化解行政争议的法治途径，行政复议和行政诉讼数量的增高表明北京市法治化解决行政争议的观念和能力逐步提升。

（二）行政复议维持率居高不下，行政不作为、乱作为、违反程序决策的问题凸显

行政复议维持率是指一定时期内复议机关维持被申请人（行政机关）所作出的具体行政行为合法有效的数量占行政复议总量的比值。从全国范围来看，2011～2013年行政复议维持率分别是59.18%、57.66%和55.84%，而同期行政应诉案件的维持率则为22.6%、20.1%和22.1%，行政复议维持率虽持续下降，但下降幅度甚小，仍在高位运行，行政应诉案件维持率保持基本稳定。行政复议涉及的问题主要集中在行政处罚、行政征收和政府信息公开等方面。通过对北京市2012～2013年1180件行政复议案例的统计分析，北京市行政复议维持率为50%，不受理率达28.7%，确认、撤销、变更、责令履行等仅为1.7%。由此可见，行政复议化解行政争议的资源和能力发挥不够。行政复议作为化解行政争议的主要法治途径，尽管连续两年超过同期行政诉讼的