引言

进入21世纪之后，在改革不断深入、社会加剧变迁、经济快速发展的社会大背景下，群众的司法需求急剧攀升，“案多人少”成为困扰各地法院的突出问题。特别是在北京、上海等人口密集、工商业发达城市，法院的司法承载力与群众的司法需求之间的矛盾尤为突出，已经成为影响案件审理质量和审判作风的主要原因，制约着审判工作的开展。搭建委托调解平台，借助社会力量化解纠纷，成为各地法院的共同选择。与诉中委托调解相比，立案阶段委托调解在制度设计和运用空间上更具优势，分流化解纠纷的效果更为明显，因此备受关注。

立案阶段委托调解是指法院对于起诉至法院的民事案件，在立案前委托由当事人选择或法院指定的组织或个人先行调解的工作机制。经过十余年的探索和实践，各地法院立案阶段委托调解积累了一些经验，取得了一些成效。但因诸多限制尚未消弭，目前立案阶段委托调解制度已然进入“瓶颈”时期，社会各界对于如何推进这项工作产生了困惑。党的十八届三中全会明确提出“创新有效预防和化解社会矛盾体制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”的要求，为践行这一要求，构建多元化纠纷解决机制、进一步完善立案阶段委托调解制度既是其应有之义，亦是必然之举。因此，如何突破立案阶段委托调解制度的“瓶颈”，尽快构建起科学、有效的立案阶段委托调解制度成为法院面临的重要课题。

本文以北京法院立案阶段委托调解制度的实践为样本，深入剖析当前制约立案阶段委托调解工作开展的因素，提出完善立案阶段委托调解制度的系统设计，以期实现突破。

一 制度实践——北京法院立案阶段委托调解的运行情况

（一）北京法院立案阶段调解工作的探索

2005年，北京法院全面启动了诉前调解工作，对委托调解的探索亦同时展开。各院结合区域纠纷的特点和审判的实际需要积极进行探索，朝阳法院建立了诉前调解工作机制，在开展诉前法官调解工作的同时，与司法局、劳动与社会保障局等相关部门搭建了十余个联动调解平台，建立了委托调解机制，引导当事人选择人民调解组织和其他调解组织解决纠纷。东城法院与医疗调解委员会建立委托调解关系，调解解决医患纠纷。海淀法院建立专家特邀调解机制，委托高校法学专家调解婚姻家庭纠纷；与中关村电子市场调解委员会建立委托调解关系，调解涉电子产品纠纷。

各院自行开展的立案阶段委托调解为全市法院构建统一的机制积累了经验。2010年起，北京高院提出探索建立人民调解、行业调解、行政调解和协调为主要内容的诉前调解网络的设想，开始在全市法院摸索统一规范的诉前调解机制。首先，开展了“人民调解进立案庭”，在法院立案大厅设置了“人民调解室”，委托人民调解员调解纠纷。该项制度密切了法院与人民调解的衔接，为当事人选择人民调解提供机制上的便利。同时，鼓励各级法院与辖区内人民调解组织增强联系，充分发挥人民调解组织的地缘、人缘优势化解婚姻家庭、相邻关系、物业供暖等纠纷以及一些简单的民事纠纷。接着，2013年11月，结合首都行业性类型化纠纷较为突出、行业调解组织较为发达的特点，北京高院出台《北京市高级人民法院关于民事纠纷立案阶段委托调解试点工作的规定（试行）》，在海淀、朝阳等五家法院开展了立案阶段委托调解试点工作，建立北京市法院特邀调解组织名册，与中国国际贸易促进委员会（中国国际商会）首都调解中心、中国法律咨询中心调解中心、中国互联网协会调解中心、北京仲裁委员会调解中心、北京保险行业保险合同纠纷调解委员会等五家行业调解组织建立立案阶段委托调解机制，以法院为主导，整合、调动行业调解组织力量在立案阶段化解保险纠纷、涉互联网纠纷、知识产权纠纷等专业性较强的类型化纠纷。针对城市建设和产业转型过程中引发的拆迁拆违类、历史遗留性、群体性纠纷成因复杂、涉及问题多，司法介入很难从根本上解决矛盾等困难，北京法院积极在诉前协调相关行政机关化解纠纷，诉前行政调解和协调工作有了一定进展，但尚未形成统一制度。基于此，本文主要研究对象为委托人民调解组织和行业组织进行调解，不包括诉前行政调解与协调。

（二）北京法院立案阶段委托调解工作机制及成效

北京法院推