近年来，上访问题已演化为全国性的问题，并成为影响社会稳定的一个重要因素。特别是，越来越多的人选择进京上访，这给首都的社会秩序和安定团结带来了很大压力。例如，经常有上访人在天安门、外国使领馆等地区自杀、自焚、散发材料、攀爬灯杆等，2014年7月16日江苏七名上访者在中国青年报社门口集体自杀。为防止进京上访，在北京一度出现过40多家专门用于关押上访者的“黑保安”、“黑监狱”，引发社会广泛关注。对此，笔者拟从分析进京上访的行为类型入手，深入剖析当前应对上访措施的不足，提出完善治理进京上访问题的对策建议，以期能够对进京上访问题的解决有所裨益。

一 进京上访行为的类型分析

进京上访主要分为三类：政府越权型上访、政府权力缺位型上访和完全无理型上访。三类上访行为的产生实际上是社会变革时期各种矛盾激化的必然结果，它们都与政府权力配置或者运行不当密切相关，具体分述如下。

（一）政府越权型上访

政府越权型上访主要是指政府组织突破法律规定的权力范围，利用自身所具有的行政资源优势，侵占公共资源，导致普通民众利益受损的情形。政府越权型上访的典型表现形式就是土地征用中的利益纠纷问题。近些年来，房屋拆迁、土地征用会同劳动社保、涉法涉诉等上访问题，占到了信访总量的70%以上。^[1]政府越权型上访虽然表面上表现为地方政府的违法、越权行为，似乎是权力运行不当的偶然现象，但实际上有其必然性。

首先，随着以经济建设为中心政策的提出，地方政府的工作重心也逐步转移到经济发展和城市建设上来。经济发展需要招商引资，城市基础设施的建设需要大量资金投入。于是，土地就成为其吸引投资和获得资金的重要途径。一方面，地方政府为了招商引资会向投资者提供优惠的土地政策，这本身就压低了土地价格；另一方面，地方政府在完成招商引资任务的同时，还要扩大牟利的空间，筹集用于城市基础设施建设的资金，在土地征收过程中分一杯羹，这进一步降低了土地价格。而在改革开放后的很长一段时间里，我们过分强调经济建设的成就，政府与民争利的现象便开始出现。再加上我国长期以来已形成了过分忽视个人利益的惯性，自上而下的政治体制改革虽然试图规避这一惯性但又难免滞后。那么，当个人利益与地方政府的整体经济建设相冲突时，必将导致地方政府对私人利益的漠视。于是政府在与土地使用者难以达成补偿协议的情况下，依靠国家强制力强行征地的现象便随之出现。

其次，征地问题涉及利益重大，如果能够从中分得一杯羹，会获得巨大利润甚至是一夜暴富，公务人员和开发商面临着前所未有的诱惑。而目前我国政治体制改革滞后，监督机制并不健全，于是部分政府官员开始以权牟利，与不良开发商勾结，腐败滋生。当部分不良开发商采用非法手段强行征地或拆迁时，政府官员出于地方整体经济发展的考虑和自身利益维护，通常会“睁一只眼闭一只眼”。这进一步损害了民众利益，使矛盾进一步激化。在这类上访案件中，基于地方政府的政策性介入和国家公务人员对利益分配的参与，失地者难以通过诉讼途径维护权利，于是向上级政府直至中央政府求援便成为其维护自身权益的唯一希望。

（二）政府权力缺位型上访

政府权力缺位型上访是指由于公民的权利得不到应有的保障或者需求得不到应有满足而引发的上访。政府权力缺位型上访典型的表现形式是：涉法、涉诉上访，惠民政策（劳保、污染、基础设施建设等问题）不落实引发的上访。

首先，改革开放后，由于社会主义初级阶段分配体制的不健全，贫富差距逐步增大，社会矛盾和纠纷大量产生。尽管很多纠纷纳入了诉讼轨道解决，但由于诉讼遵循着严格的程序和证据规则，一般民众难于驾驭。而且，基于程序和证据规则所做出的判决，有时会为了程序正义的要求而失去实质正义，并不能为已经习惯于政府解决纠纷的民众所认同。再加上政府在民众心中的权威地位已根深蒂固，司法系统的权威并未树立，因此，即使是法院进行了终局性的裁定，未达满意的一方仍寄希望于通过心目中更为权威的政府改变终局裁决。而政府基于维稳的考虑，直接干预司法的情况也时有发生。于是，大量的涉法、涉诉上访现象便随之产生。

其次，我国政治体制还保留着计划经济时代自上而下的