一 公众参与城市治理与公众参与城管执法的学理分析

（一）相关概念简述

一般认为，公众参与城市治理，是指公共权力机构通过开放的途径，就与城市治理相关的立法、公共政策、公共事务等事项，征求公众和利害相关的个人或组织意见、建议，与公众互动，并在与城市治理相关的立法、公共政策、公共事务体现公众普遍意志的过程。在这个过程中，公众通过开放的途径，实现了对政府或其他公共权力机构决定城市治理相关的公共事务的影响，扮演了直接参与者的角色。公众参与城市治理就像一场公开的协商和谈判，强调的是政府或其他公共权力机构与受决策影响的利益相关人之间的沟通和协商。由此可见，公众参与城市治理，须遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”的基本原则。公众通过媒体、网络、热线、民意调查、听证会等方式，在城市公共治理政策形成和实施过程中直接施加影响的各种行为，都可称为公众参与城市公共治理。

城管执法包括城市管理和行政执法。2008年1月1日，《北京市实施相对集中行政处罚权办法》（简称《北京市集中处罚权办法》）正式生效，是北京市城管执法的主要依据，规定城管执法权限范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等14个方面300多项行政处罚权。

（二）公众参与城市治理与公众参与城管执法主体不对等

1.公众参与的主体

理论和现行制度一般认为，在坚持公平原则下，设立一个标准对公众参与的主体进行限制，最大程度上兼顾效率，以确保社会的整体利益。在学界，以具体行政行为和抽象行政行为来分别界定公众参与的主体。在具体行政行为中，在利害关系人的正当、合法的利益受到或可能受到行政行为直接侵害的前提下，具体行政行为的利害关系人可以作为公众参与的主体，参与行政程序，但是，非法利益受到影响的被排除在外，不能作为参与行政程序的理由。在抽象行政行为中，公众参与不受利害关系人标准的限制。

2.公众参与城市治理的主体不受行政行为利害关系的限制

抽象行政行为指的是国家行政机关制定具有普遍约束力的行为规则的行为，这里的普遍约束力，不针对特定的人和特定的事，包括公众参与政府在城市治理方面制定行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。笔者认为，公众参与城市治理对应行政机关抽象行政行为，在参与制定、监督、评价行政机关执行行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令时，主体不受利害关系的限制。简单说，因为抽象行政行为没有特定对象，无论是不是利害相对人，都可以作为公众，通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为参与城市治理。

3.城管执法具体行政行为中公众参与主体受到利害关系限制

具体行政行为指的是行政机关行使行政权力，对特定对象做出的有关其权利义务的单方行为。城管执法是行政管理部门作为主体行使行政权力要求特定公民或者法人履行义务，是一种单方面的，不需要相对人同意，如果不服从，可以强制或者申请法院强制执行的行为。公众参与城管执法的主体受到限制，城管执法的相对人是主体，非相对人要排斥在主体之外。换句话说，此种情形下，非相对人参与具体行政行为，不被认为是公众参与。

二 公众参与城市治理与公众参与城管执法间的矛盾

2013年5月，东华门街道辖区内发生一起针对城管执法人员的暴力抗法行为。在执法过程中，无照游商王某恶意抗法。执法相对人王某先是殴打执法人A，然后与执法人B进行争斗，将B抓伤并撕裂其制服，造成B软组织挫伤。中途，王某从随身携带的包里掏出电棍行凶，幸被其他执法人员发现制止。后经调查，王某自2007年前后，伙同其他4人长期盘踞在该地周边，从事无照经营、呲活揽客等违法行为，长期随身携带电棍、管制刀具等凶器。

2013年4月，在制止针对外籍游客呲活揽客行为时，相对人拒绝被暂扣经营工具，出手殴打城管执法协管员，并企图逃逸，在被暂时限制行为移送公安机关时，只看见当时情形的部分群众纷纷说情：“他已经这么可怜，放了他吧。”使执法行为陷入极为尴尬的境地。

以上两个案例显示出当前公众参与城市治理和城管执法的摩擦和冲突，让我们不得不问：是什么原因