2006年《刑法修正案（六）》新增组织残疾人、儿童乞讨罪，将残疾人、儿童的人身权利和人格尊严作为刑法保护的对象。不过很长时间来，以本罪追究相关行为人责任的案例并不多见。直至2010年底，刘社会等人组织残疾人乞讨案进入起诉阶段，这成为北京首例组织残疾人乞讨进入公诉环节的案件。时隔4年，2014年5月北京朝阳法院公开审理两起涉嫌用暴力手段胁迫组织聋哑人乞讨的案件，由于该两起案件发生地点位于首都国际机场，形成了一定恶劣的影响，对组织残疾人乞讨的问题如何治理成为一时热点话题。笔者试图从立法的层面，就如何加强对组织残疾人乞讨行为治理进行粗浅分析，以期抛砖引玉。

一 现有法律法规不足的分析

根据2008年修订的《残疾人保障法》第2条的规定，残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。由于组织、功能上的缺陷，使得多数残疾人在就业技能上处于弱势，一些残疾人甚至由于过去教育的问题，没有任何就业技能，就业成为这部分群体的头等难题。在目前社会保障体系覆盖能力有限的背景下，部分处在就业能力底端的残疾人迫于生计，不得不从事乞讨活动。

目前对乞讨行为的法律法规，主要分为两类，一则是引导服务类的，最典型的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，二则是管理类的，最典型的是《治安管理处罚法》。但这两部立法在处理组织残疾人乞讨行为上都存在着一些不适应的地方。

首先，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》偏向疏导，缺乏对组织残疾人乞讨行为的处置手段。据曾经做过地铁乞丐调查的记者发现，尽管有免费救助机构，但对地铁乞丐泛滥并没有形成削减之势。分析其原因，救助毕竟只是短期措施、权宜之计，无法从根本上解决残疾人的生计。就业能力的匮乏和现有社会保障制度的不足，使得利用残疾人乞讨的行为有了滋生的土壤，甚至可以说在组织残疾人乞讨案中，残疾人一方往往是被组织者以解决生活生计的条件所蒙蔽，“自愿”加入乞讨行列中来，然而在发现双方达成的合意无法实现，想要摆脱组织者时，就会受到来自组织者的暴力、胁迫行为。例如，在刘社会等人组织残疾人乞讨案中，刘社会本人是“艾滋病”的受害者，其由于患病无法外出打工、养家糊口，于是在他人的教唆下，开始了组织盲人乞讨的犯罪行为，而他引诱盲人和其进京乞讨的条件是，其盲人每人每月可以从他那里领200元的工资，同时他提供基本的吃住等生活保障。^[1]再例如首都机场残疾人乞讨案中，犯罪人王志刚也是先天性聋哑人，其以“介绍工作”为名招募组织聋哑人乞讨，一旦有聋哑人表示愿意来北京找工作，王志刚就会亲自去当地把聋哑人接过来，到北京后则主动给他们租房子，负责其吃穿住行。^[2]

在这种前提下，残疾人参与乞讨的意愿和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的目标出现了背离，这也就不难解释为何虽然有免费救助机构，但地铁乞丐规模没有发生太大变化的现象了。

其次，《治安管理处罚法》难以对组织残疾人行乞进行溯源打击。治安管理措施的缺位，是目前对组织残疾人乞讨行为处理不力的重要原因之一。2009年北京市以政府规章的方式，修订通过了《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》，其中第三十四条规定，“进入城市轨道交通车站的人员应当遵守有关法律、法规、规章和城市轨道交通的相关管理制度，遵守公共秩序和社会公德，并应当遵守下列规定：……（五）不得从事兜售物品、散发广告或者反复纠缠、强行讨要以及以其他滋扰他人的方式乞讨等影响乘车秩序的行为。运营单位应当明示城市轨道交通的相关管理制度，发现第一款第（五）项行为的，应当及时予以劝阻；对于不听从劝阻，构成违反治安管理行为的，提请公安机关依法处理”。《治安管理处罚法》则规定“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的，处五日以下拘留或者警告。”

从立法规定来看，《治安管理处罚法》将涉及乞讨的行为分为两类进行处罚，一类是乞讨的上游行为，即使用胁迫、诱骗手段，或者有利用性质的，对这类违法行为考虑到其危害性