| 出版时间:2015年06月 |
奥巴马政府的亚太政策与冷战后历届美国政府相比发生了重大变化。各种原因促使奥巴马政府做出把美国战略重心从中东转到亚太地区的战略“再平衡”决定。奥巴马政府认真地实施了这一战略:美国加强了同传统盟国的关系,积极发展同亚太新兴国家的伙伴关系,增加了在多边机制框架下对东盟的参与。“再平衡”战略的主要特点是:军事方面的“再平衡”比其他方面进展更快,计划更周密;TPP成为奥巴马政府“再平衡”战略在经济方面的重要支柱;在亚太地区内也进行了战略重点的“再平衡”,即从过去更重视东北亚转变为加大对东南亚的重视。然而,虽然迄今美国政府对“再平衡”战略的实施给予了充分肯定,并试图继续推进这一战略,但是它并非没有遇到挑战。“再平衡”战略招致中国对美国意图的猜疑,给美国所期望的在全球重大问题上同中国的合作造成障碍;非军事方面进展缓慢导致“再平衡”战略被视为主要是一个安全战略;国防预算的大幅度削减引起美国军事力量被缩减;中东乱局和乌克兰危机牵制了美国的全球关注力,也使奥巴马政府被批评为在履行承诺方面表现软弱。如果美国不能有效地应对这些新挑战,其“再平衡”战略的实施就必然大打折扣。
Compared to other administrations after the Cold War,the Obama administration made significant changes to its Asia-Pacific policy. Multiple factors urged Obama administration to “rebalance” U.S. government attention and resources toward the Asia-Pacific region. The Obama administration has actively implemented the following strategies:strengthen and refurbish traditional alliances;actively forge new partnerships with emerging powers from Asian-Pacific region;and increase its interaction with the ASEAN under the multilateral framework. The “Rebalance” strategy has three main features. First,the “Rebalance” of military affairs will make progress much faster than other aspects of the policy;its planning is much more thorough. Second,the Trans-Pacific Partnership (TPP) will become a major pillar in President Obama’s rebalance in terms of economic statecraft. Third,the “Rebalance” will also be carried out within the Asia-Pacific region. In other words,priority is shifted from Northeast Asia to Southeast Asia. Although the U.S. government is positive about the “Rebalance” strategy and makes great efforts to implement it,many challenges remain. First,the “Rebalance” policy arouses suspicion from China. This creates obstacles to cooperation with China regarding important global issues. Second,slow progress in non-military fields causes observers to view the “Rebalance” as a policy limited to national defense. Third,a deep cut in the defense budget leads to a reduction of its military forces. Finally,turmoil in the Middle East and the Ukraine crisis distracts the U.S. from matters in the Asia-Pacific region. The Obama administration then becomes subject to criticism due to its weakness in fulfilling its commitment. If the U.S. cannot effectively address these new challenges,the implementation of the rebalancing policy will be seriously affected.
自2010年起奥巴马政府开始执行把战略重心转向亚洲的“再平衡”战略,迄今已4年有余,而奥巴马总统的两届任期所剩时间已经不足两年。到目前为止,美国政界和外交界对奥巴马的“再平衡”战略有跨党派的肯定评价,美国政府在2015年发布的《美国国家安全战略报告》也对这一战略给予了充分肯定,并表示将要把这一战略继续执行下去。然而,“再平衡”战略的实施并非没有遇到问题和挑战。本文将展示美国战略“再平衡”的实施情况,并对其所遇到的问题和挑战进行剖析。
一 奥巴马政府之前的美国亚太政策
在分析再平衡战略的实施之前,我们有必要先了解一下在奥巴马政府之前的美国亚太战略,以了解奥巴马进行了怎样的战略再平衡。
冷战结束时,美国对亚洲事务的参与建立在两个支柱之上,一个是在冷战中对亚洲安全承诺责任,另一个是美国不同寻常的经济实力。[1]然而,这些外交政策前提在冷战之后都不复存在。在冷战后的世界里,世界格局发生了深刻的变化,开始从两极化向多极化发展,世界经济相互依存趋势进一步深化,国际竞争的重点转向综合国力的较量。世界政治经济格局处于剧烈的挑战与变动之中。从军事和安全利益的角度看,亚太地区的紧张气氛明显缓和,军事威胁程度无疑减轻了。[2]冷战中两极对抗的结束使亚太地区最强大和影响力最大的4个国家,即美国、中国、俄罗斯和日本,自进入20世纪以来第一次不处于军事对抗的状态。在这种背景下,柬埔寨的冲突根源随之消失,中越关系和美越关系也有了改善。亚太地区国家用和平方法解决争端、联合起来寻求用政治手段保证地区安全和稳定的愿望表现得越来越明显,再次表现出对东盟国家在20世纪70年代中提出的建立东南亚和平、自由和中立区思想的兴趣。
从经济发展的角度来看,亚太地区作为一个整体在20世纪80年代呈现出了高经济增长率。冷战结束后,亚太地区进入了新的发展时期,其经济地位明显上升,已超过欧洲成为美国最重要的海外贸易伙伴,以及美国重要的资本输出地和直接投资场所。[3]1991~1995年,亚太地区购买了超过30%的美国商品并吸收了超过400亿美元的美国对外直接投资。[4]
在美国看来,冷战后亚太地区的安全形势趋于稳定。除了朝鲜半岛的分裂仍然没有解决外,美国在地区安全方面不存在任何威胁,美国军队在太平洋没有看得见的对手,这是自珍珠港事件发生以来的第一次。在过去的40多年里,美国主要是根据冷战来看待其在亚洲的利益,甚至在冷战之前,美国的外交政策就是根据以下一个设想来制定的:西欧和东北亚的稳定对于美国的利益来说至关重要。冷战结束之后,这一设想仍然存在。与此同时,存在着一些尚待解决和新出现的问题,对美国的安全战略形成了挑战。
1993年,克林顿政府调整了美国的外交政策关注点,向美国人说明了亚太地区对美国的利害关系,并向美国的地区伙伴表明,美国将加强对亚太地区的参与。1993年7月,克林顿总统第一次出访即前往东京和首尔,他在这里提出了关于太平洋共同体(Pacific Community)的概念。美国东太事务助理国务卿温斯顿·洛德(Winston Lord)于1995年1月据此表示,直到最近几年,“美国才试图确定自己的太平洋身份、作用和利益”。[5]
克林顿政府把经济放在其日程的中心,承诺要使美国的经济利益融入外交政策的制定和执行。[6]它追求打开亚洲市场,消除贸易障碍,确保美国在“太平洋共同体”中的经济地位。为此,克林顿总统把商业外交当作外交政策的优先考虑。美国进行了一系列密集的双边贸易谈判,达成了一些重要协议,并敦促日本更加开放其市场。对于中国,美国在纺织品问题的双边谈判上取得了令其满意的进展,并在克林顿政府的第二任期愿意在中国扩大市场准入的前提下支持中国成为世界贸易组织的成员。美国同其他经济体,如韩国、泰国和中国台湾也进行了正式谈判,并参与了同东盟所有6个经济体的磋商。
在经济领域的多边层面上,亚太经济合作组织(APEC)成为美国亚太经济政策的中心。在安全领域,克林顿政府上任时所遇到的安全挑战包括柬埔寨冲突、朝核问题、重新军事化的日本、经济复苏中的俄罗斯,以及美国在亚太地区军事存在的减少所引起的担忧。朝核问题被看作美国在亚洲遇到的最关键的安全挑战,是将近50年的冷战对抗的遗产,也