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    国会中期选举后奥巴马政府外交政策面临的挑战

    作者:齐皓 出版时间:2015年06月
    摘要:

    奥巴马政府的外交政策在过去几年中饱受诟病,不仅受到国会共和党人的激烈批评,民主党内部对其外交政策也不乏争议。奥巴马在叙利亚内战、伊朗核问题和乌克兰危机问题上的表现使得共和党强硬派将其看作软弱无能的总统,普通选民对其应对恐怖主义和“伊斯兰国”的政策也愈加不满,这部分导致了民主党在2014年中期选举中的失败。面对“伊斯兰国”的突起和反恐形势的恶化,奥巴马的伊拉克和阿富汗政策面临彻底失败的危险。奥巴马要实现艰难的政策平衡,一方面要防止地区局势失控,另一方面又不能放弃结束两场战争的承诺。在未来两年,面对由共和党完全控制的国会,奥巴马的外交政策将面临更多指责和更大阻力,但仍有可能在伊核问题、与古巴关系正常化、气候变化外交方面取得进展。在这些问题上,奥巴马很难寄望于得到国会的支持,是否会彻底成为“跛脚总统”取决于奥巴马能否有效运用行政权力推进其既定的外交目标。最后,亚太再平衡战略最有可能成为奥巴马的外交遗产,但在其继续推进的过程中,需要防止卷入地区冲突并且努力平衡与地区大国的关系。

    Abstract:

    The foreign policy of the Obama Administration has sparked much criticism not only from the Republicans but also from within the Democrat Party in the last few years. The hardliner Republicans label him as weak and indecisive due to his attitudes towards Syria Civil War,the nuclear issue of Iran,and the Ukraine crisis. And even worse,American voters have been increasingly dissatisfied with the government’s failure to hold back the rise of ISIS and the deteriorating situation of counter-terrorism,which in part accounted for the failure of the Democratic Party in the midterm elections. Faced with rise of ISIS and the deteriorating situation of counter-terrorism,and the potential danger of a complete failure of the policy toward Iraq and Afghanistan,President Obama has to strike an uneasy balance:on the one hand,to prevent the regional situation from loss of control;on the other hand,to fulfill his promise in ending the two wars.

    In the next two years,as the Republicans have taken control of the Congress,the Obama Administration’s foreign policy will face more criticism and resistance. Despite that,the government still has a chance to make breakthrough in Iranian Nuclear crisis,the normalization of the diplomatic relations with Cuba,and climate change diplomacy. For these issues,President Obama cannot expect much support from the Congress,though. In order not to become a “lame duck,” President Obama needs to make effective use of the administrative power to achieve the diplomatic goals. Asia-Pacific rebalancing strategy most probably becomes the diplomatic legacy of the Obama Administration. In the process of promoting it,special attention should be paid to avoiding any involvement in regional conflicts and great efforts should be made to achieve a balanced relationship with regional powers.

    2014年美国国会中期选举以共和党完全控制国会收场,按照各类分析和大多数媒体的说法,奥巴马领导的民主党政府在余下两年中或彻底成为“跛脚政府”。从过去几年中,奥巴马政府与国会在各种国内政策改革问题上的相互较量的激烈程度来看,奥巴马在其之前任期所推进的各项政策改革都将在共和党控制的国会受到前所未有的阻力,甚至有被颠覆的可能,例如奥巴马医改、移民改革和削减赤字的具体措施等。府会争斗如此激烈的原因很容易理解,奥巴马政府的这些国内改革措施要么与共和党的传统理念存在严重的方向性分歧,要么就是在动摇共和党的参政和执政根基。可以预见,在共和党控制的国会中,奥巴马的这些改革措施即使不被颠覆,也需要做出很大程度的妥协。

    如果奥巴马政府的各项国内改革措施难以在其任期最后两年得以有力推进,那么奥巴马的政治遗产恐怕只能寄希望于外交。但众所周知的是,奥巴马执政以来的一些外交政策也在美国国内成为众矢之的,国会反对派对奥巴马外交的批评程度丝毫不亚于对其内政改革的指责。在共和党完全控制国会的情况下,奥巴马剩余任期的外交政策将何去何从是一个值得关注的问题,并且在美国国内充满争议。一些预测认为迫于国会共和党的压力,奥巴马未来两年在外交政策方面只能变得更加强硬,例如对伊朗和俄罗斯采取更加严厉的制裁措施。[1]另外一些支持奥巴马的声音认为奥巴马政府的外交政策是有效的,需要坚持现有原则,有效运用行政手段,在外交上实现突破。本文试图分析此次中期选举后美国外交政策在未来两年的走向,首先回顾奥巴马执政以来美国国内对其外交政策的批评及对本次中期选举的影响,然后从一些具体问题出发,预测奥巴马外交在未来两年面临的挑战。

    一 美国国内对奥巴马外交政策的批评

    自2009年奥巴马政府执政以来,美国在全球外交和安全领域就开始宣示并推进大刀阔斧的变革,调整其全球战略,例如宣布并完成从伊拉克撤军,逐渐减少在阿富汗的军事力量,提出并推进“亚太再平衡”战略,包括最近的就伊朗核问题与伊朗达成框架性协议,并且积极推动与古巴关系正常化。回顾冷战后美国的全球战略,这些举措都堪称革命性。并且与前任小布什政府相比,奥巴马外交呈现出三个特点:一是重视外交或其他软性手段胜过军事力量;二是强调更多的多边合作和地区机制的作用,而不是仅仅依靠单边手段或地区同盟解决问题;[2]三是对待地区矛盾和冲突,美国似乎在倡导更加平衡的外交,而不是一味地偏袒盟国。[3]从这些特点来看,美国似乎正在逐渐抛弃冷战后“世界警察”的做法,通过塑造软实力,降低美国影响地区事务的成本,这被一些学者视为美国在全球的战略收缩或向“孤立主义”回归。[4]

    以上特点仅是外界对奥巴马外交的一些分析和观察,奥巴马的外交团队将其过去5年中的外交政策概括为“不做蠢事”外交,奥巴马本人也极为认同这个观念,在2015年初提交给国会的最新一份《国家安全战略报告》中,奥巴马在前言中就提到,“确保美国世界领导地位的同时也要采取谨慎的外交政策,美国不应总是尝试去解决世界上所有的问题,因为它的能力和资源是有限的,也不能总是采取单纯依靠军事力量解决问题的方法,必须抑制那种因恐惧而采取过火决定的做法”。[5]

    从长期来看,很难评判奥巴马的外交战略是否有利于维护美国的世界领导地位,但从实力变化的角度出发,奥巴马的外交政策可以被视为适应美国实力变化的战略变革。很难计算这些战略转变在多大程度上影响了奥巴马的执政形象,但是在过去几年中,奥巴马政府所采取的一些外交政策不断在国内受到批评,尤其在过去两年中,这种批评的声音愈加尖锐。美国国内对奥巴马外交政策的批评似乎形成了一定程度的共识,即奥巴马是一个软弱的、不负责任的、不愿承担风险的总统。在很多外交议题上,奥巴马的政策都成为被攻击的对象,例如在叙利亚问题上曾经强调使用化学武器是一条红线,美国将会对叙利亚进行军事打击,但是当俄罗斯提出叙利亚阿萨德政权销毁化学武器的方案后其放弃了原先的承诺;在伊拉克问题上,民主、共和两党都在发出同样的声音,认为奥巴马上任后的匆忙撤军和没有及时地强力介入导致了“伊斯兰国”的兴起;[6]在乌克兰危机中