党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。重大行政决策中公民的参与是公民实行政治参与、行政参与的重要方式，是在依法治国、依法行政大政方针下公民实现行政参与的重要途径。在重大决策过程中，要坚持科学、民主、依法决策，完善决策机制和程序，建立健全决策过程中的行政问责和行政纠错制度，特别是关乎广大群众切身利益的决策要充分听取各阶层群众的意见。

一 公民参与的缘起

（一）公民的自主意识和参与

英国哲学家罗素在其著作《权力论》中曾经引用我国“苛政猛于虎”的实例，并指出如何才能避免苛政的不同路径。道家主张无为而治，强调清心寡欲，“圣人之治，虚其心，实其腹，弱其志，强其骨。常使民无知无欲”（《老子》）。儒家思想主张统治者应当施仁政，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（《论语·为政》）。“王如施仁政于民，省刑罚，薄税敛，深耕易耨，壮者以暇日，修其孝悌忠信，入以事其父兄，出以事其长上，可使制梃以挞秦楚之坚甲利兵矣”（《孟子·梁惠王上》）。仁政理念展示了无限美好的图景，成为几千年来历代知识分子的追求。儒家思想的问题是：谁实施仁政？答案是明君、清官，于是在几千年的历史长河里，充满了民众对明君清官的期盼。盼来的是什么呢？历代统治者无非是形“儒”而实“法”，仁政成为“画饼充饥”之画、“望梅止渴”之梅。在古希腊，亚里士多德则提出了另外的一条路径：民主。亚里士多德指出“人是天生的政治动物”，公民是城邦的公民，城邦的事务是有关民众的事务，因此公民除了自己的家庭生活，还有公共生活，要参与城邦事务的决策、管理、审判等。古希腊的民主理念强调了公民的自主意识和参与权利，这一点是符合人之本性的。汉娜·阿伦特有句名言，“自由是古老的，而专制才是崭新的”。这句话用于公共管理领域就是，公民的自主和参与权利是古老的，而今日其权利“被代表”才是崭新的。

（二）代议制民主的缺陷与参与式民主的兴起

1.代议制民主的缺陷

古希腊城邦民主是直接民主的代表，但古希腊的直接民主是有局限性的，正如卢梭所总结的，直接民主适合下面的情况：疆域较小、人口较少而且相对清闲（有奴隶为他们工作），财富基本平均，气候宜人（便于广场讨论），地势险要，易守难攻（军人地位不突出）。

由于近代产生的国家基本上都不具备实施直接民主的条件，代议制民主即间接民主成为寻求民主政治国家的必然选择。代议制民主是工业化社会不得已的选择，存在着天然的缺陷。代议制下，民主被简单定义为选举，公民只是定期选举一位行政、司法或立法精英。卢梭在批评英国的代议制时指出：“英国人民自以为是自由的；他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”

2.参与式民主的兴起

针对代议制缺乏公民实际有效参与的弊端，一种新型的参与式民主理念逐渐兴起。美国前国际政治科学协会主席卡罗尔·佩特曼认为，当代精英主义的民主理论实际上并不是充分的民主理论，所谓的民主理论仅仅描述了现实政治制度的运作逻辑，却不关注公民的参与。而真正的民主应当是所有公民对公共事务的决策与执行都能直接充分地参与，也只有公民的普遍参与才有可能实现民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类平等。巴伯认为代议制民主只是一种弱势民主，而民主的未来取决于强势民主，也就是积极的公民进行直接的自我管理，他们不必在每一个层次和每一个事件上进行具体管理，但是，在做出基本决策和进行重大权力部署的时候他们必须充分和详尽地参与。

20世纪90年代，一种新的民主理论即协商民主（有的译为审议民主）异军突起，在罗尔斯（公共理性）、哈贝马斯（公共空间、交往）等著名政治哲学家的推动下，协商民主逐渐赢得了越来越多的承认，人们发现：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主类型，它能够有效地回应文化间对话和多元文化的社会认知的某些核心问题。”协商民主理论源自并超越了自由民主