各国对北极地区的关注很大程度上是气候变化导致的结果。北极海冰融化所带来的一系列连带效应将北极变为国际政治的一个热点。2012年9月20日位于美国科罗拉多州博尔德的美国国家冰雪数据中心的数据显示，9月16日北极冰层的面积为132万平方英里，这与2007年北极161万平方英里的冰层面积相比，总体缩减了18%，达到30年来的最低点^[1]。海冰融化使得北极地区的价值凸显，尤其是航运价值、资源价值、渔业捕捞价值以及潜在的军事价值等。然而，北极地区变暖以及人类活动的增多也给这一地区原居民的生存和当地的环境保护带来了挑战。在此背景下，北极国家纷纷出台了自己的北极政策，以维护本国在北极地区的利益，同时应对这些新的挑战。

美国仍是当今世界唯一的超级大国，在全球事务和地区事务的安排中处处显现着美国的身影。1867年因为购买阿拉斯加，美国遂成北极国家，其北极政策和实践对北极国际治理发挥着重要作用，因此对美国北极政策和实践的解读就变得十分必要，这将有助于我们理解美国在北极问题上的立场和现状。在中美两国关系已成为全球现象并几乎渗透到所有领域的今天，如何理解美国在北极问题上的对华态度，中国如何在这场北极争夺中取得自己的利益，同样值得我们思考。

一 美国北极政策的解读

作为北极国家，美国对北极地区的关注和开发已经有很长的历史，在这一过程中美国多次出台相关北极政策，是北极国家中最早制定北极政策文件的国家，政策出台的时间跨越冷战最炽时代和当今奥巴马政府。美国的北极政策可以分为两个层面来理解，在国际层面主要是指美国对北极地区其他国家的外交政策，而在国内层面主要是指美国针对阿拉斯加的对内政策。其中对国际社会产生重大影响的是前者，左右中美北极合作局面的也是前者，因此它将成为主要考察对象。二战期间北极正式引起美国的战略关注，在此期间北冰洋被用来向苏联运输援助物资。^[2]二战结束后，北极依旧作为两大阵营互相对抗的最前沿，两大军事集团在北冰洋沿岸密布了预警雷达和拦截导弹，北冰洋沿岸满是进攻性武器，^[3]北极的和平利用一度受到严重阻碍。冷战结束后，北极地区出现缓和局面，然而2007年俄罗斯海底插旗事件发生后，这一地区气氛再度紧张起来。美国的北极政策正是基于这一系列的北极地区局势变化而形成，主要体现在以1971年第144号国家安全决策备忘录、1983年第90号国家安全决策指令、1994年第26号总统决策指令、2009年第66号国家安全总统指令/第25号国土安全总统指令和2013年北极地区国家战略为代表的政策文件中。

（一）各政策文件的主要内容

美国的北极政策最早出台于20世纪70年代尼克松任职美国总统时期。美国政府委托国家安全委员会发布了《第144号国家安全政策备忘录》，题为“美国的北极政策及北极政策小组”。该文件主要包括两部分内容——美国对待北极问题的态度和处理北极问题需要采取的措施。^[4]在备忘录中记载着尼克松总统决定支持对北极合理的、理性的开发，但这些开发要遵循一个原则，即最大限度地降低对北极环境所带来的负面影响。除此之外，美国主张积极促进北极地区的国际合作，同时确保美国在北极地区的最基本的安全利益，包括维持北极地区的航海自由和航空自由。为了实施这些政策主张，尼克松总统要求国家安全委员会对于实施计划进行详细的评估，另外，决定成立“跨部门北极政策小组”以监管和执行美国的北极政策以及对各部门的北极政策和项目进行协调。然而，这一小组在此后几年中实际上未召集任何会议，北极问题在此期间也湮没在1974年开始的《联合国海洋法公约》的谈判进程之中。直到里根就任美国总统时期，这一小组才又提交了一份关于美国北极政策的报告。

里根总统评估了“跨部门北极政策小组”提交的报告之后于1983年4月14日签署主题为“美国的北极政策”的第90号国家安全决策指令，明确提出了美国的北极政策。^[5]这一指令签署的国际背景是美国在全球层面面临苏联的挑战，因为在20世纪80年代初期苏联仍然处于进攻的态势。在此背景下，指令强调，美国在北极地区拥有独特的、核心的国家利益，并且将关系到美国国家安全的利益放在了首位。除此之外，还谈到了资源和能源开发、科学调查以及环境保护等方面的利益。具体的北极政策仍然是