2009年7月26日，加拿大联邦政府公布《加拿大北方战略：我们的北方、我们的遗产、我们的未来》，宣称对北极地区拥有主权，并提出地区发展策略。^[1]2010年8月20日，加政府又发表《加拿大北极外交政策声明》，进一步表明其主权行使、环境保护和促进社会经济发展等方面的北极战略。声明指出：加拿大是北极大国，北极是加拿大国家认同的基础，行使北方主权是加外交政策的第一任务。声明还表示，加拿大北方战略主要集中于以下方面：积极与北极邻国合作，解决边界争端；争取国际认可，扩展大陆架范围；加强北极问题治理；为持续发展加北极地区创造良好国际环境；与北极邻国一起推进北极生态治理；等等。^[2]

北极国家高密度地出台或更新北极政策具有深刻背景，包括快速变化的自然环境以及由此引发的国内、国际政治环境的变化，是应对北极自然环境、国际形势变化，以及在新一轮北极地缘政治竞争中的反应。具体而言，主要包括以下背景。

首先，快速变暖的北极地区将北极开发带入新的时代，有关国家需拿出应对方略。北极地区迅速变暖给北极地区的开发带来了前所未有的机遇，气候变暖使得石油、天然气等能源开采变得容易实现，北极地区资源价值凸显；北极航道开通的商业价值和战略价值凸显。北极开发进入新时代，将对北极各国和国际社会产生深远影响。面对北极自然环境变化带来的发展机遇，北极国家纷纷制定长远战略，并积极落实。

其次，北极变暖在给北极地区带来新发展机会的同时，又造成许多新挑战，北极国家须审慎对待这一区域的环境、经济、社会等问题。气候变暖促使人类在北极地区的活动不断增加，这给北极环境带来了众多干扰，可能给北极生态与社会带来不良后果。事实上，气候变化和一些其他因素已经给北极居民的生活和活动产生了影响，特别对具有特有脆弱性的原住民，适应气候变化十分重要。北极各国需认真应对气候变化给地区居民的生产、生活和社会发展造成的影响。此外，在地区开发和保护中，地方与中央政府间产生的复杂关系需要协调处理。《加拿大北极战略分析》便提出：北方地区对我们的共享遗产和民族命运十分重要；加拿大北方地区首要的是人民，我们处理北方地区的能力将决定我们的未来。^[3]

最后，北极环境之改变引起了国际政治的深刻变化，发展出了复杂的国际关系问题，在北极治理中既有合作的需求，又有应对竞争的需要。北极海床和海底蕴藏着石油、天然气等自然资源，而北极国家之间的海洋边界尚未完全划定，对延伸大陆架的主张存在明显分歧，各国间矛盾可能加剧竞争，北极地区可能会进入以管辖权冲突为特征，为开采自然资源发生冲突，并在全球性大国间爆发新一轮“大竞争”的新时代。北极国家不甘落伍，希望通过制定北极政策，争夺北极竞争主导权。北极国家希望通过法律、制度与机制等力量进行协调，以处理复杂的北极事务。

一 加拿大北极战略梳理

加拿大北极地区面积超过全国国土面积的1/3，这决定了加拿大比其他国家更重视北极。^[4]随着历史的发展，加拿大北极政策重心也经历了一个发展演变的过程。

二战以前的漫长时间里，与世隔绝的地理状况和恶劣的气候条件使人们很少关注北极，在这一期间北极问题主要包括原住民在极端环境下的生存；随着早期欧洲探险者的到来，双方发生的零星冲突以及欧洲人带来的传染病对这一地区人们的生存造成了威胁。二战期间，北极因其关乎加拿大和美国的安全开始得到重视，此后的一段时期内，北极问题更多指向军事安全。在太平洋战争中，日本曾攻占阿留申群岛中的两个小岛，美加两国为防止其以此为跳板攻击美洲，修建了阿拉斯加高速公路。1940年夏，德国辅助巡洋舰科美特号经东北航道进入太平洋，成为第一艘通过此一航线的军舰。二战时的这一系列事件促使人们意识到北极地区对各国安全的重要性。冷战时期，美苏对抗促使北极地区高度军事化。从地理位置看，世界大国和军事强国都集中于北半球，北极点是至各大国的距离之和的最小点；北冰洋厚厚的海冰阻碍了卫星探测，为潜艇发射导弹提供了理想的场所，这使得北极地区更加具有重要的战略地位。冷战时美苏在北极地区部署了大量导弹核潜艇、远程轰炸机等攻击性武器，北冰洋遂成为发起攻击的便捷通道。为防止攻击，美