芬兰位于欧洲北部，东邻俄罗斯，北接挪威，西北接瑞典，西濒波的尼亚湾，南临芬兰湾。芬兰有1/3的国土位于北极圈内，是名副其实的极地国家，其北纬60°内人口占世界该区域总人口的1/3，是北极理事会、巴伦支——欧洲北极理事会等多个涉北极治理机构的成员国。芬兰约有人口530万，是一个人口密度很低的国家。人口大部分居住在气候比较温和的南部。其中芬兰族占91.2%，其他有瑞典族及少量萨米人（又称拉普人）。^[1]官方语言为芬兰语和瑞典语，但大部分人能用英语交流。

芬兰经济开放，倡导自由贸易，欢迎外资进入并为芬兰创造就业机会。在投资环境方面，芬兰具有综合竞争力强、技术水平先进、劳动力素质高、政府清廉透明的优势。芬兰实行共和制和“议会代表”民主体制。二战后，芬兰长期奉行同苏联保持睦邻友好关系、不介入大国冲突、同各国发展友好关系的“积极的和平中立政策”。冷战结束、苏联解体后，芬兰对其外交政策进行了重大调整，将发展同欧盟的关系作为外交重点。1995年1月1日起成为欧盟正式成员。芬兰仍坚持奉行军事不结盟和独立可靠的防务政策，密切与北约的合作，同时继续与俄罗斯保持睦邻关系，支持俄罗斯融入国际社会。

一 芬兰出台北极战略文件的背景分析

（一）芬兰2010年出台北极战略文件的背景与动因

芬兰是北极理事会成员国，但并非北冰洋沿岸国。^[2]虽然直到2010年前其一直未公开发布北极政策文件，但芬兰在20世纪90年代初有关北极事务的两项提议反映其早就形成了“事实上的”（de facto）北极或北方政策。其一是1989年9月芬兰政府提议北极八国召开第一届“北极环境保护协商会议”，从而推动了北极理事会的前身——《北极环境保护策略》于1991年诞生；^[3]其二是根据芬兰1997年提出的北方政策（Northern Dimension，ND）倡议，经欧盟理事会批准，该倡议于1999年正式成为欧盟的北方政策。^[4]

可见，芬兰对于冷战后北极地区国际合作机制的构建以及欧盟北极政策的发展起到了独特作用，但促使芬兰政府下定决心出台北极正式战略文件的直接原因恐怕还是2008年5月在格陵兰伊卢利萨特举行的北冰洋沿岸五国（美加俄丹挪）外长会议。该次会议会后发布的宣言认为，北冰洋沿岸五国在处理北极海域的问题与挑战方面处于独特的位置；在国际海洋法的框架内，五国将有序地解决相互重叠的主权权利要求。五国同时认为，国际海洋法为五个北冰洋的沿海国通过国内法和其他方式“负责任地”管理北极海域事务提供了坚实的基础，因而，“没有必要建立一个综合性的国际法律制度来管理北冰洋”。五国之间将依据国际法加强合作或与其他的利益方合作，以保护北极海域脆弱的海洋生态环境。《伊卢利萨特宣言》实际上向国际社会发出了这样的信号：北极事务将主要由这五个北冰洋沿海国自己来处理，不需要其他国家或机构过多地插手。这种高度排他性的会议机制安排当然招致国际社会，包括芬兰、瑞典、冰岛等北极国家以及广大非北极国家的反对。鉴于此，芬兰政府发布正式战略文件予以回应，表明自身的北极国家身份，宣示自己的北极利益关切和政策立场是必然的选择。

2010年8月芬兰总理府正式发布《芬兰北极地区战略》（2010年芬兰北极战略）。2010年北极战略的文本由总理府任命的工作组（由内阁各部相关人员组成）负责起草，并经征询芬兰中央政府另单独成立的北极事务咨询委员会的意见后，以报告形式提交到芬兰议会。该文件开宗明义地宣示：“作为北极国家，芬兰是北极地区事务理所当然的参与者，尤其是北极问题关系到芬兰北部地区及人口；芬兰的大部分区域受亚北极气候影响，整体而言，芬兰是世界上最北端的国家之一。”2010年战略的主体内容主要包括引言、脆弱的北极生态、经济活动与技术、交通与基础设施、原住民、北极政策工具、欧盟与北极地区等7个部分；文件主要集中于对对外关系问题的论述，初步确定了芬兰北极战略的政策目标：加强北极多边合作、参与形成欧盟北极政策以及提升芬兰作为北极事务专家的地位。芬兰在北极对外关系领域的政策目标则包括：通过以条约为准则的国际合作为芬兰在北极地区的活动奠定基础；致力于在国际、地区层面及双边关系中增强北极事务的国际合作；推动欧盟北极政策的进一步发展对芬兰而言至关重要。

对于2010年