自2007年8月俄罗斯在北冰洋底“插旗”以来，欧盟基于生态保护上的紧迫挑战、巨大的能源与资源利益、新航路开辟的诱人前景，以及“领土”向北拓展的巨大诱惑等因素的刺激，对北极事务日益表现出积极主动的态度。欧盟委员会在其2008年提交给欧盟议会和欧洲理事会通告的文件中就开宗明义地指出：“由于历史、地理、经济和科学成就的独特结合，欧盟与北极地区有着不可分割的联系。”^[1]欧盟与北极地区独特的地理与历史联系一是通过其北欧成员国使得欧盟与北极地区连成了一片，二是通过其北欧成员国对北极地区历史探险、开发和商业活动形成了两者的历史渊源，从而使欧盟成为北极不可分割的一个组成部分。

一 欧盟北极战略的演进与发展

在1995年第四次扩大之前，欧盟很少涉足北极事务，因为欧盟并没有与北极直接接壤，虽然欧盟成员国中丹麦拥有处于北极圈内的格陵兰岛的主权，但是1985年格陵兰退出了欧共体。1995年扩大之后，欧盟开始介入北极问题，因为瑞典和芬兰的加入使欧盟成为与北极具有紧密联系的国家集团，不可避免地要与北极国家（尤其是挪威）发生联系。欧盟北扩到芬兰后，与俄罗斯接壤，同样需要欧盟加强与北极国家俄罗斯的合作。

（一）“北极之窗”——欧盟北方政策中的专设项目

1997年芬兰提出北方政策（Northern Dimension，ND）倡议，目标是“提供一个共同框架，促进北欧的对话，巩固合作，加强稳定、繁荣与发展”。^[2]1999年，该倡议得到欧盟理事会的批准，成为欧盟的北方政策。该政策的参与者为冰岛、挪威、欧盟和俄罗斯四方，加拿大与美国为观察员，其他利益攸关方还包括北极理事会、北欧部长理事会、巴伦支欧洲—北极理事会（BEAC）^[3]、波罗的海国家理事会等；政策覆盖范围从西边的冰岛、格陵兰到东边的俄罗斯西北部，从北部的北极地区到南部的波罗的海南部海岸。为处理北极问题，欧盟北方政策还专门启动了“北极之窗”（Arctic Window）计划，共设立四个具体项目，包括环境伙伴关系项目、公共卫生与社会福利合作项目、文化合作项目，以及物流及运输合作项目等。可见，北方政策内部的合作具有较强的务实性，处理的均是“软安全”问题。在北欧五国担任北方政策轮值主席国时，它们努力扩大“北极之窗”的影响，但“北极之窗”在欧盟政策领域仍非核心项目。2006年，冰岛、挪威、欧盟和俄罗斯四方对北方政策进行了更新；在新政策中，北极和次北极地区（包括巴伦支地区），以及巴伦支海和加里宁格勒被界定为优先地区。可即便如此，北极在欧盟整体政策议程上仍相当边缘，各方处理北极事务的责任也很分散。

（二）欧盟北极战略文件的正式出台

自2007年8月俄罗斯在北冰洋底插旗以来，鉴于北极生态保护上的紧迫挑战、巨大的能源与资源利益、新航路开辟的诱人前景，以及“领土”拓展的巨大诱惑等因素的刺激，欧盟对于北极事务表现出更为积极主动的态度。^[4]英国、法国、德国、波兰、荷兰和瑞典等国虽没有可能直接参与北极海域划界，但它们却有意积极加入北极地区资源开发进程以分享丰厚的经济回报；这一立场也得到了挪威等北欧国家中从事油气开采及加工的大公司的支持。

2007年10月，欧盟委员会通过附于《综合性海洋战略》文件中的行动计划首次宣示欧盟在北极的利益，并鼓励其成员国为加强北冰洋环境保护作出贡献。2008年3月委员会与外交事务高级代表联合发布的《气候变化与安全》战略文件提出欧盟应发展整体一致的北极政策以应对北极地缘战略的演变。2008年11月，欧盟委员会发布其首份北极战略报告《欧盟与北极地区》，强调无论在历史、地理、经济、科学等方面，欧盟都与北极均具有重要而密切的联系。^[5]丹麦、芬兰与瑞典等欧盟成员国均为北极理事会正式成员，法国、德国、荷兰、波兰、英国及西班牙等六个欧盟成员国则是北极理事会的常任观察员；冰岛与挪威虽未加入欧盟，但却是“欧洲经济区”成员国，依条约应与欧盟进行环境、科学、旅游与公民保护等合作；^[6]美国、加拿大与俄罗斯为欧盟的战略伙伴，在安全事务上与欧盟维持着对话与合作关系。基于此，欧盟认为它有必要也有义务，通过各种渠道积极参与北极事务。欧盟强调应在《联合国海洋法公约》架构下，推动北极多边治理体系的发展，以确保区域的安全稳定、环境