随着全球变暖和北极海冰融化范围的逐步扩大，如何更好地开发和利用北极成为目前国际事务中的一个重要议题。面对北极地区的新形势，北极国家成立了一个政府间的高级论坛——北极理事会，这为各国开展相互交流与合作提供了有利平台。北极理事会也具有一定的开放性，除正式成员方之外，北极理事会还接纳符合条件的非北极主权国家和国际组织以观察员的身份参与到理事会的具体事务之中。自2006年始中国正式提出北极理事会永久观察员的申请，2007年获得“特别观察员”的身份，到2013年5月，在基律纳召开的北极理事会第八次部长级会议上，中国最终成为正式观察员，迈出了参与北极治理里程碑式的重要一步。值得关注的是，在这次会议上，北极理事会一方面创历史纪录地一次性接纳了六个国家作为观察员，另一方面颁行了《北极理事会下属机构观察员手册》（以下简称《手册》），结合2011年努克会议上形成的《努克宣言》和高官会议报告（SAO Report）（以下简称《报告》）中关于观察员作用与准入标准的建议，形成了相对完善的观察员制度。就国际政治而言，前者隐含着稀释中国成为观察员这一事件的影响的意味，而后者无疑是在规范甚至限制北极域外国家对于北极治理的“基本参与权”。纵观国内目前的相关研究，北极治理和北极理事会已经逐渐引起学界的关注，但是就北极理事会观察员制度特别是晚近的发展而言，仍属于近乎空白的状态。本文希望从梳理《手册》规定的相关制度入手，分析北极理事会确立的观察员制度对于域外国家参与北极治理的积极因素和权利限制，进而从整体上分析其对于北极治理发展趋势的影响。

一 北极理事会观察员制度的发展及其核心内容

（一）北极理事会观察员制度的发展历程

在当今国际社会，大部分国际组织会选择接纳非组织成员列席其有关会议，赋予一定的参与权，这部分国际法实体便具有了该国际组织的观察员身份。因此，在国际组织法中，观察员被定义为参与到国际组织事务或国际会议中的国际法实体；但这部分国际法实体并没有成为国际组织的正式成员，而是经过邀请或申请接纳才得以参与到组织工作中。理论上，具有观察员身份的可以是非成员国家、政府间国际组织、非政府组织、民族解放组织甚至是国际法上的个人，但在实践中，观察员以非成员的主权国家和国际组织居多。北极理事会目前具有观察员资格的国际法主体包括12个非北极主权国家、9个政府间国际组织以及11个非政府组织。到北极理事会成立之时，国际法中的观察员制度已经发展了近一个世纪。北极理事会自成立以来便设置了观察员制度，这也反映了其开放性与排他性并存的组织特征，一方面，理事会只承认北极国家和原住民组织的正式成员资格；另一方面，理事会将非正式成员作为重要参与方纳入其组织运行。

在2011年之前，北极理事会还按照权利范围将观察员划分为正式观察员和特别观察员（也译为临时观察员），后者是和正式观察员相对应的另一种观察员身份，是每次会议召开前通过批准而临时设定的。因此，特别观察员身份只适用于特定会议，不具有永久性和普遍性，与正式观察员自动取得列席会议权有明显的区别。在取得观察员资格之前，中国自2007年开始便具有北极理事会特别观察员的身份，通过批准而参加理事会的相关会议。

2011年3月，北极理事会高官会议对第七届部长级会议所提交的《报告》指出，特别观察员只授予目前申请观察员身份的主体，一旦部长级会议做出裁决，其特别观察员的身份将自动终止，不再授予，除非修改理事会的相关程序规则。^[1]因此，自该《报告》被批准并得以适用开始，北极理事会特别观察员的身份最多拥有两年，这实际上是废除了原有的特别观察员制度。

2011年5月，第七届部长级会议在努克召开，会议发表了《努克宣言》。《努克宣言》在“加强北极理事会”这一部分决定采纳《报告》中对观察员作用与准入标准的建议，并依照此标准对申请观察员资格的申请者进行评估。^[2]2013年5月的基律纳会议除接受中国等六个国家成为北极理事会的正式观察员之外，还有一项重要议题是制定并一致通过了《北极理事会下属机构观察员手册》（以下简称《手册》）。《手册》遵循了《关于成立北极理事会的声明》和《渥太华宣言》中对观察员的规定，并在议