从20世纪60年代起，石油替代煤炭成为全球第一大能源燃料。一个世纪里中东南美的石油生产国对石油资源的国有化、二战中对石油供给决定战役胜负的记忆、70年代两次石油危机的教训，都加深了国家政策制定者对石油作为重要战略资源和政治资源的认识。而曾经被经济学界和工业界普遍接受的石油峰值论以及石油替代能源的稀缺论，更加确立了石油作为工业血液在能源体系中的核心地位，以至于美国战略设计大师基辛格也说：“谁控制了石油，谁就控制了世界。”中国政府也深受这种意识的影响，在1949年以来的60多年里，建成了中央领导、部委主管、国有石油公司为市场主体的、产业链完整的石油工业体系，为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。至今，中国石油战略和政策的制定仍主要基于以下四点认识：第一，中国富煤少油缺气的自然资源禀赋；第二，石油是支撑国民经济快速增长的重要的战略资源；第三，自给自足的供给安全观念；第四，借举国之力搞石油会战的成功业绩。

随着国际贸易的发展和冷战的结束，全球化进程加速。自然资源、人力资源、金融资本的全球大流动使石油成为全球最大宗的贸易商品，使人们摆脱了对石油峰值论提出的石油供给危机的恐慌。中国等发展中国家取代OECD成为世界上最大的石油消费集团。随着市场化改革的不断深入以及2001年末加入WTO，中国已经深度融入了全球化进程中。截至2014年，中国从曾经的石油净出口国转变成全球最大的原油进口国、石油投资第一大国、第二大原油消费国、第四大原油生产国，一次原油加工能力位居全球第二，在国际石油市场上成为举足轻重的买方力量。中国的石油行业在受到来自全球的影响的同时，也在深刻地影响着全球。

从2013年开始的中石油反腐风暴和2014年周、蒋等高官的落马，以及2014年下半年国际石油价格的大幅下挫，进入新常态、面临三期叠加的中国经济要求国内提高能源效率、调整经济结构、落实节能减排措施，导致中国石油需求增速放缓。同时，全球能源行业进入大转型时期，以化石能源为主的能源格局正在面临来自气候变化、环境污染以及替代能源发展的挑战。石油在一次能源消费中的比重下降，一方面是因为国内石油产量不存在大幅增长的预期，而且政策决定者确信石油对外依存度高企会降低能源安全；另一方面是由于电的利用得到普及，各种一次能源可以通过转化为电能来比较各自的能效、排污水平和经济成本，替代能源凭借技术进步增强了对石油的竞争力和替代能力。石油在能源中的主导地位开始动摇，以石油为核心的全球地缘政治经济格局也将发生深刻、全面甚至是彻底的改变。

这些变化都使一直以来被认为是中国特色的诸多体制优势在概念认识和实践中受到了巨大的冲击，“可持续性”得到了越来越多的重视，石油资源、石油资本的利用效率亟待提升，石油行业（尤其是上游）向民营企业开放、改革国有石油公司体制的呼声日高，迫使中国的石油工业进入转型期。政府需要对前述的四点基本认识进行反省，对石油政策乃至能源战略、外交策略、国家安全观做出积极、及时的调整。

2014年被称为中国全面深化改革的元年，石油政策的变革也亮点颇多，重点体现在以下五个方面：战略——发展的方向、政府监管——发展的保障、金融——发展的动力、税收——利益再分配、企业——市场竞争的主体。

一 中国的能源战略

（一）“四个革命、一个合作”

2014年中国能源行业中的头等大事，就是习近平主席提出“四个革命、一个合作”的国家能源战略。战略明确提出，要推动能源体制革命，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系。

使用“革命”而非其他领域的“改革”，说明中国领导人充分认识到全球能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势对中国能源行业的冲击，以及中国能源行业面临的需求压力巨大、供给制约较多、生产和消费对生态环境损害严重、技术水平总体落后等挑战。革命与合作的提出有助于对国家石油战略和政策制定的四个基本认识进行调整。然而，革命与合作还只是新概念，实质性的内容亟须补充，预计将在今后一系列的能源政策中，尤其是在即将开始的《国家“十三五”能源规划》中得以体现。

（二）能源发展战略行动计划

国务院办公厅2014年6月7日同意、11月19日正式发布《能源发展战略行