一 前言

公共基础设施的建设是国家的一项重要职能，事关地区稳定，以及民众对政府的认可。民众生活总是与公共基础设施有着分不开的关系，总的来说，公共基础设施作为一种公共物品往往需要政府通过财政投入来实现，这也在很大程度上确保了其公共性的实现。不过从现实情况来看，由于各地区的经济社会发展状况不同，地方政府的财政能力存在差异，公共基础设施的建设也呈现不同的发展态势，经济社会发展水平较高地区的公共基础设施建设非常完备，民众的可选择性很强，而经济社会发展水平较低地区的公共基础设施无论在质量还是数量上都存在一定的缺陷，难以满足当地民众生活的需求。为了摆脱财政拮据对公共基础设施建设产生的不利影响，各地方政府尤其是经济社会发展水平较低地区的地方政府常常会通过自身的努力、寻求一定的方式来推进公共基础设施的建设，为此，如何通过方式创新来推动公共基础设施的建设是地方政府面临的一个重要课题。

随着城市化进程的加快，聚集生活在城市的人口呈现持续上升的态势，而人口的集中则意味着公共服务需求的同步上升，这给城市公共基础设施尤其是社区公共基础设施的建设提出了更高的要求，设施的数量、种类、承载能力都需要进一步强化。根据建设部的标准，居民生活区域的公共基础设施按照使用性质划分，主要有商业服务、文化体育、教育、医疗卫生、金融邮电、市政公用、社区服务、行政管理及其他八类，各居民生活区域必须在综合考量居民生活方式、生活水平以及其他相关因素的基础上，设定公共基础设施的相关标准，进而组织资源进行建设。这些要求对于经济发展水平较高的城市而言并不是难题，因为其有充足的财政收入作后盾，但是像贵阳这样财政能力较弱的城市，仅仅依靠政府单一的努力是完全不够的，无法建设数量更多、质量更高并与民众需求和客观现实相匹配的公共基础设施，整体公共基础设施建设处在较低的水平，为此，创新公共基础设施的建设模式成为贵阳市一个迫在眉睫的任务。

二 我国城市公共基础设施建设的基本规范

进入21世纪以来，贵州省城镇化在克服经济基础薄弱、社会发展落后等困难中不断前进，并取得了一定的成绩。

为了确保居民能有良好的生活环境，经济、合理、有效地使用土地和空间，提高居住区的规划设计质量，1993年我国制定了《城市居住区规划设计规范》（GB 50180-93）（以下简称《规范》），其为全国居住区的规划建设提供了重要的指导，随后，各地区在《规范》的基础上结合自身的发展情况进一步细化了相应的建设标准，对《规范》作了有效的补充和完善。

《规范》是城市社区公共设施配套规划编制与管理的主要依据，按照其规定的内容，城市社区的公共设施建设实行“谁开发、谁配套”的原则，公共基础设施的具体分布是按照千人标准进行规划的，住宅开发面积和人口规模均摊相关的公共设施用地或建筑面积都是在此基础上确定的。《规范》指出，“公共服务设施”是指教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理及其他八类设施。根据人口规模按照居住区（10000～16000户，30000～500000人）、居住小区（3000～5000户，10000～15000人）、居住组团（300～1000户，1000～3000人）分三级进行设置，从建设的强制程度上可分为“应建”“宜建”两级。

《规范》所确立的开发原则、开发标准、开发规模大体是与我国当前的社会发展情况相适应的，为我国公共基础设施的建设提供了有效的支持，不过，随着实践工作的深入，相关的问题也逐渐显现，在“谁开发、谁配套”原则的影响下，公共基础设施主体呈现多样化的特点，很容易造成公共基础设施产权关系的不明确，进而影响经营管理效率，如对于由房地产开发商在开发的楼盘内建设的幼儿园，其产权到底是属于开发商业还是政府有关部门并没有一个明确的规定，给各项管理工作造成了极大的不稳定。另外，需要注意的是，由开发商承建的公共基础设施具有一定的封闭性，使用许可的边界较为明确，即只允许本楼盘小区内的民众使用，而对外部人员的使用几乎处于隔绝状态，即便有也存在严格的要求，并没有成为公共服务社会统筹的一部分，这就必然会影响这些设施的使用效率，造成资源浪费。例如，按照规范配置的住区学校，