一 美国公共住房制度的演进

公共住房（Public Housing），是指政府为城市低收入居民建造和维护的，仅收取低额租金，并由政府进行管理的住房。^[1]美国作为公共住房政策起步较早的国家之一，一直将有关公共住房的制度构建作为解决中低收入阶层的住房问题的核心手段。美国的公共住房制度经历了以下几个阶段。

（一）19世纪末至20世纪20年代：酝酿和最初尝试阶段

随着内战结束，美国经济步入发展的快车道，工业化进程不断推进，从19世纪下半叶开始，美国社会迈开了快速城市化的步伐。截至1884年，美国工业产值超过农业产值，1894年，美国工业产值超过英国，跃居世界之首，成为名副其实的“世界头号工业强国”。然而，与工业化进程相伴而生的是美国的城市化进程（见表1），大量人口从农村涌向城镇，带来的首要问题便是对住房的巨大需求。1929年经济危机之前的美国，一直秉承着自亚当·斯密以来的放任自由的经济政策，主张依靠市场这只“看不见的手”来指引人们通过自愿交易来争取各自的利益，进而实现公共利益。这一支持着大英帝国崛起的经济政策，在19世纪末20世纪初的美国也被推向神龛，支配着整个美国经济的运行，在住房建设问题上也不例外。一方面，是大量人口涌入城市，另一方面，是政府坚持自由放任的住房政策，长此以往，结果必将是城市住房价格的不断攀升以及各类住房投机活动充斥住房市场。据统计，1890年，美国平均每套住宅居住5.45人，其中，辛辛那提为8.87人，芝加哥为8.6人，波士顿为8.52人，哈特福特为8.12人，蒙大拿为4.9人，每套住宅居住人口最多的是纽约州，达到18.52人。^[2]

表1 美国城市化历史进程（1790～1920年）

房地产市场的假意繁荣并没有真正解决城市化带来的住房问题，从农村涌入的大量人口仍然居住在条件简陋的贫民社区。这一时期，涌现了一批主张将一战期间修建公共住房的做法^[3]进行推广的公共住房改革者。在这些住房改革者的大力推动下，美国部分州开始采取一系列措施来干预城市房地产市场，对城市住房的各种投机行为进行治理，并对住房困难的问题进行试探性解决。1867年，纽约市率先通过了美国第一个规范经济公寓建设的法案，此后又相继出台了New York Housing Act of 1879（《1879年纽约住房法》）、New York Tenement House Act of 1890（《1890年纽约经济公寓住房法》）等法案。这些法案的颁布，标志着美国城市政府先于联邦政府干预房地产市场的第一次尝试，为日后美国公共住房制度化的发展积累了经验。然而，浅尝辄止的立法对于应对城市化的飞速发展而言，无疑是收效甚微的。即便在各种立法的共同作用下，1900年，纽约市仍有150万人居住在拥挤不堪的贫民社区，而这一时期纽约市的总人口数量还不到400万人。

（二）20世纪30年代至第二次世界大战结束：逐渐制度化阶段

1933年，罗斯福就任美国总统，面对持续近4年的经济危机，罗斯福大刀阔斧地展开了新政（The New Deal）。新政一反常态地抛弃了自由主义的经济政策，转而向提倡“政府对经济应实行全面干预”的凯恩斯主义寻求帮助。在持续经济危机背景下，美国各大城市都出现了不同程度的住房短缺，建筑业几乎处于停滞阶段，失业人口大量增加在许多城市引发了社会动荡^[4]，贫民窟状况持续恶化。1933年5月，美国政府成立“联邦公共工程署”（Public Works Administration，PWA），下设“住房部”，拨款33亿美元，开始大力新建公共住房项目，罗斯福政府此举意在拉动社会就业、刺激经济复苏、重振美国建筑业。1936年，“美国历史上第一个真正意义上的公共住房建设计划”项目在佐治亚州亚特兰大市落成，标志着美国政府着力推动的“清理贫民窟和建设低租金住房并行的计划”开始了新的篇章。1934～1937年，美国政府在36个城市开展了51个公共住房项目，实际新建公共住房21640套。^[5]与此同时，公共住房制度化的步伐也在不断加快。

表2 罗斯福执政期间有关公共住房建设的法案

续表

（三）二战结束至20世纪60年代：持续调整阶段

据统计，二战结束后，约有1200万名参加二战的军人转业到地方，与此同时，军工企业也大量裁员，这些退伍军人和军工企业的失业人员大都选择留在城市，由此引发的城市住房紧缺问题再度凸显。此外，这些正值青壮年的退伍军人和军工企业的失业人员在战争结束以后纷纷组建自己的家庭，