党的第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》），指出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”^[1]的总目标。这为转型时期国家治理与社会治理的实践指明了方向。建设中国特色社会主义法治体系，需要城乡协同推进；“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。但长期以来，广大农村基层社会法律资源匮乏、村民法律意识淡薄，致使矛盾纠纷难以纳入理性化、法制化的轨道。一方面，基层治理处于不规范状态而滋生大量问题；另一方面，普通村民非理性的维权行为如越级上访和暴力抗法等，既给自身及家庭造成沉重负担，又严重威胁社会秩序的稳定、和谐。

广州市萝岗区从2009年以来实施村（居）法律顾问制度建设，数年的实践表明，法律顾问对提高基层法治水平、规范基层治理、化解矛盾纠纷起到显著作用，其建设经验值得认真研究。从理论上讲，《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进治理体系和治理能力现代化的总目标，正要求各个基层政府勇于开展制度试验，并且通过对制度实施效果展开研究和评议，推动各个地方之间相互学习、相互借鉴，在实践过程中不断落实依法治理的理念，不断完善治理体系，不断提高基层治理能力。

建设覆盖城乡的公共法律服务体系，客观上需要通过法规、政策的引导，使新增法律资源向农村地区倾斜，努力弥补农村法治建设欠账。当前，我国大多数的农村集体经济组织缺乏为村民提供基本公共服务的能力；“一事一议”筹集公益事业所需资金的方式，也因农村的原子化而难以实施。因此，《依法治国决定》中提到的“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”^[2]，是难以通过农村自我实现的，必须借助外力。萝岗区为保证村（居）法律顾问制度实施，建立了“分类扶持”的财政保障机制，其实质就是在依法治国为治国理政基本方式的大背景之下，对公共资源，尤其是新增法律资源下沉到农村基层的有益探索。

基于以上认识，课题组在2014年10～11月，对萝岗区建设村（居）法律顾问制度的有关政府部门、基层单位和村（居）民展开实地调研。课题组在形成本文的过程中，着力总结萝岗区村（居）法律顾问制度的成功经验，以供全省其他地区参考、借鉴；亦提出了萝岗区进一步完善村（居）法律顾问制度的对策建议，以推动该项制度在实践中不断深化、创新，使广州市在法治建设的工作中继续走在全省乃至全国的前列。

一 萝岗区村（居）法律顾问制度建设特点分析

早在2008年，萝岗区展开广泛调研，摸查辖区内基层农村纠纷处理情况，对建立基层法律顾问制度的可行性进行论证。在2009年，区政府设立“聘用律师担任农村法律顾问”试点，以政府出资的方式建立农村公益法律顾问制度。经过两年试验，萝岗区于2011年正式确立“一村（社区）一律师顾问”制度，在全区范围内予以推广。其制度建设过程可以归纳为如下特点。

（一）设立试点，稳步推广

萝岗区在推进村（居）法律顾问制度的过程中，体现了注重试验和不断探索的制度建设策略特点。

1.试点之前详细调研

2008年底至2009年初，萝岗区组建调研工作小组，对九龙镇辖内经济比较落后的何棠下、燕塘、凤尾等10个村，进行深入考察。调研发现：其一，法律服务市场化的高昂成本是阻碍农民寻求法律途径解决矛盾纠纷的最大原因；其二，大量村民由于信息闭塞、意识落后，甚至从未产生过寻找理性而有效的法律维权手段的念头；其三，农村集体事务，如集体土地征用、承包、流转、拆迁，以及农村婚姻家庭、邻里、劳资、工伤赔偿、环境污染等涉法纠纷，等等，长期处于不规范状态，迫切需要提升村治水平。这些情况充分说明了建立村（居）法律顾问制度的必要性和紧迫性，同时也明确了应当为基层社会提供的法律服务性质，即通过政府补贴的方式，为基层社会提供公共法律服务。

在调研基础上，萝岗区于2009年和2010年先后选定了何棠下、燕塘、凤尾、红卫、长庚、黄田等10个村（社区），作为推行“一村（社区）一法律顾问”模