一 研究的前提及方法简述

养老保险制度是现代社会保险制度的基础内容，是城乡老龄人获取基本生活资源的主要途径。广州市在2012年8月出台了《广州市城乡居民社会养老保险试行办法》（穗府办〔2012〕34号文），有效地激励了广州市城乡居民参保缴费，截至2014年8月底，全市基本实现参保全覆盖；目前，已有40万人正在领取城乡居保养老金，平均养老金水平为559元/月，其中平均个人账户养老金409元/月。下一步的发展中，养老金额度设定的适度性成为制度良性、可持续发展的根本要求，也成为完善养老保险制度体系的重点和难点，调研组选用主流指标体系^[1]——替代率和财政支出两个主要指标，对广州市现状进行测算、分析和评价，具体包括以下两个方面。

一是从养老金需求角度开展比较研究。首先，从城乡居保养老金绝对值角度，与国内大城市进行对应比较，分析制度差异；其次，选取养老金替代率指标，分析养老金保障程度。这里替代率是指城乡居保人均养老金与人均纯收入的比重，农民人均纯收入类似城镇职工上年度平均工资水平，用农民人均纯收入做替代率分母，既合理也便于数据获得。

二是从财政供给角度进行纵向分析和横向比较研究。课题组以财政对城乡居保财政支出增长率为指标进行分析，借此分析当前广州市城乡居保财政支出的变化情况；然后，进行横向比较分析，即以每个参保人每年享受的政府资助为例，衡量广州财力投入与全国大城市财力投入力度大小，具体对财政当期投入和财政长期投入方面进行测算。

二 广州市城乡居保养老金适度性分析

一是养老金需求角度分析，广州市城乡居保养老金总额水平居前，养老金结构异于其他城市。通过与全国主要城市的比较（见表1），就整体城乡居保养老金水平来说，广州城乡居保养老金远高于国家和省的平均水平，参保人员享受到了广州市经济繁荣成长的成果。

与国内和省内主要中心城市比较，广州市城乡居保养老金水平高于北京、天津、深圳、南京、珠海等城市，仅低于上海。

从养老金构成结构来看，特别是基础养老金占总体养老金的比例来看，广州市基础养老金所占养老金比例为26.83%，比例最低；其他城市基础养老金占比在80%以上，如上海，基础养老金比例高达87.8%，比例位列表内城市之首；基础养老金占养老金绝大部分，个人账户养老金比例相对较小，形成绝大多数城市的共性，广州与这些城市在养老金构成方面存在很大差异，也造成各地财政在对城乡居保制度当期投入和远期投入方面分配财力的不同。

表1 各城市城乡居保养老金比较

二是广州市城乡居保养老金的替代率在近几年出现了明显的下行趋势。2009～2013年，广州市城乡居保养老金替代率一直维持在30%左右的水平，替代率较低；同时，广州市城乡居保养老金水平在该期间从3852元/年增长到5952元/年；而广州市农民人均纯收入从11067元增长至18887元，养老金的增幅低于农民人均纯收入的增幅，故广州市城乡居保替代率从2009年的35%降到2013年的31%，下降了4个百分点，水平较低（见图1）。随着农民人均纯收入进一步增长，城乡居保养老金若维持目前低增长速度，未来替代率水平将进一步下降。

图1 广州市城乡居保养老金的替代率

三是从财政供给分析，广州市城乡居保财政支出呈现先紧后缓的现象。从表2中可以看出，2010年、2011年城乡居保财政支出出现大规模增长，究其原因，主要是广州市政城乡居保政策在2009年开始实施，同年又提出“2009～2011年三年城乡居保制度全覆盖”的扩面工作任务，特别在2011年大量参保人员参保缴费，领取政府补贴和养老金待遇，造成财政在短时间内大批投入，较2010年基本翻倍增长。随着2011年扩面任务的完成，参保人员和领取待遇人数的覆盖完整、数量稳定，在2012年甚至出现了负增长，之后城乡居保的当期财政支出也趋于平稳，形成了较稳定的政策研究群体，为广州市从大数据角度研究分析有关政策提供了可行空间。

表2 广州市城乡居民保财政支出增长速度

四是广州市城乡居保财政投入在全国大城市中仍显不足。在城乡居保制度设计原旨中，一直强调政府承担主要责任，一般采用政府包底、超额共担方式，即参保个人和政府共同出资建立个人账户，政府全额资助基础养老金，由于全国各地财政投入数据难以获得，我们将以政府对单个参保人资助的1年政府补贴