一 广州发挥辐射功能作用的软肋

进入21世纪后，随着大量外来人口涌入广州，人口规模急剧膨胀，本地户籍人口中非农比重也迅速上升，城市容量备受压力，发展空间亟须扩大。故继20世纪90年代“东南部”开发后，21世纪之初广州提出“南拓、北优、东进、西联”空间发展策略，力图形成“大广州”发展格局，也是尝试提升中心城市辐射功能的一次努力。

（一）广州提升辐射功能的努力与纠结

“广州东南部”这一地域概念始于20世纪90年代初，是以珠江为轴线，西起天河，东至增城三江，南至番禺新垦，北临广深高速公路，呈“丁”字形展开的一个区域地带。涉及广州当年三个区和两个县级市的全部或部分土地，面积共约1780余平方公里，内含4个国家级开发区，10余个省市级开发区、工业区和示范点，包括当时在建的珠江新城，列入重点开发区域的面积达246平方公里。

1.从东南部开发到新的空间发展策略

东南部开发是广州试图拓展城市空间、提升辐射功能的最初尝试，但由于当时观念认识的局限和发展条件的制约，该计划重点还是加快土地（主要工业用地）开发利用和东南部产业（也主要是工业，尤其是重化工业）重组，如表1所示。

表1 东南部各类土地开发计划（1996～2000年）

显然，东南部开发更像一个扩大工业用地、重组工业体系的庞大计划，尽管其中包含有建设广州CBD“珠江新城”的部分，但其用地面积仅6.8平方公里，占东南部土地的比重不及2.7%，作用有限。真正拉开城市空间布局，为形成“大广州”格局和提升辐射功能做出努力的，是提出“南拓、北优、东进、西联”空间发展新策略。

受地理及行政区划的“门槛”约束，北面从化是广州城市的主要水源涵养地，发展受此限制；而西面过珠江大桥就是佛山南海的行政地域，发展受到行政区划限制。故一般而言，广州城区只能向东南方向延伸发展，但增城、番禺又一直是县或县级市建制，广州只是“代（省）管”而已，很难把城市发展规划覆盖过去。故至20世纪末，广州虽已编制10余个城市总体规划^[1]，但始终未能解决问题，即使被认为“较全面、系统和完善”于1984年获国务院批准实施的第14方案，也只是提出把花都的新华镇、番禺的市桥镇发展为“广州市外围”的卫星城镇而已。

因此2000年番禺、花都撤市设区，标志着广州城市空间格局得到重大改变的机遇，不仅市辖区增至10个，更重要的是市区土地面积从1443.6平方公里扩大至3718.5平方公里，增加近1.6倍。这意味着广州可在更大的空间尺度范围中选择能更好地实现经济、社会与环境协调的城市空间形态模式。新策略以“北优、西联”解决或处理城市北、西部地理及行政区划的发展“门槛”，以“南拓、东进”来“确定东、南部为都会区发展的主要方向”^[2]，从而拉开城市空间布局，促使广州城市结构由原来单中心向多中心转换，从原来的“云山珠水”向新的“山城田海”格局演进，巩固广州作为华南最大中心城市的地位，希望借此提升其辐射功能作用。

2.空间拓展未能同步提升辐射功能

然而，外延扩展虽然扩大了城市边界，也扩充了城市内部发展的空间，但却未能同步提升广州的中心城市辐射功能。从表面看，一是城市基础设施尤其是交通基础设施建设未能及时适应城市空间的快速扩展，这既有时间的问题也与财力有关。但即使在广州集中财力打通了东、南方向的主要交通后，仍未见到较理想的预期效果。以备受重视的南沙新区为例，直至2012年其GDP占全市比重仍不足6%，社会消费品零售总额占全市比重也只有1%多一点，而公共财政收入尚不到全市的3.5%。

二是虽然城市空间迅速扩大，但广州的常住人口也从2000年“五普”（第五次人口普查）的950余万人增加至2010年“六普”的1272多万人，如果加上实际未能纳入统计的流动人口，广州现有人口保守估计也超过1600万人，这对城市发展和管理都带来巨大压力。尤其是城市快速发展过程中积累的包括交通拥堵、住房紧张及环境污染等问题，容易成为广州提升辐射功能的“绊脚石”，即使针对中心城区发展问题而提出的“中调”战略，也受制于各种“瓶颈”而实施困难。

因此，尽管21世纪以来广州经济保持着相对平稳的两位数持续增长速度，产业转型升级有了较好开端，汽车制造、电子产品制造和石油化工三大支柱工业已占全市规模以上工业总产值的50%左右，吸纳全市