首都区位优势决定了北京必然成为流动人口的重要吸纳地。庞大的流动人口群体既为北京的经济增长带来了活力，同时也给首都城市承载力、社会管理和公共服务带来巨大压力和挑战。本文基于北京流动人口及其服务管理的现状特征和主要问题，提出了首都人口有序管理的制度框架及基层治理对策，以期在有序管理中实现流动人口的社会融合。

一 首都流动人口的现状与问题

1.流动人口的发展变化

从规模来看，2000年以来首都流动人口总量加速膨胀^[1]，2000年为256.1万，2010年突破700万，2012年增长到773.8万，12年间增加了517.7万，年均增加约43.1万；从比例来看，流动人口占常住人口的比重由2000年的18.8%提高到2012年的37.4%，即2000年首都每5个常住人口中约有一个外地人，2012年每3个人中就有1人来自外地。

从2010年全国第六次人口普查数据来看，首都常住流动人口表现出以下特征。

第一，从年龄性别结构看，平均年龄31岁，劳动年龄人口逾640万，青年人群职业竞争优势明显；“男多女少”格局未变，但女性比例增至45%，家庭化趋势明显。

第二，从户籍性质和教育程度看，农业户口占比超2/3，非农户口达227万，“同公民同待遇”呼声强烈；初中人口比例跌破五成，大专以上人口接近1/4，学历分化明显。

第三，从职业和行业结构看，职业身份“非农化”，职业结构提升，但仍聚集于传统服务业和制造业，“商业、服务业人员”和“生产、运输设备操作人员及有关人员”两大职业领域集中了326.74万外来从业人员，占流动人口从业人员总数72.87%；第三产业从业人员超七成，批发零售业、制造业和建筑业稳居前三，分别占29.5%、17.7%及9.2%。

第四，从不同人群看，1980年以后出生的新生代比例过半，由“卖苦力”向“拼智力”转变；流动儿童逼近50万，接近半数在京出生，卫生保健和教育需求巨大；育龄妇女270万，总和生育率为0.75，年出生人数近7万。

第五，从来源地和滞留时间看，户口登记地以冀豫鲁三省居多，分别占22.13%、13.91%及8.49%；城市发展新区聚集趋势明显，朝阳、海淀占比依然最高，分别高达21.50%和17.83%；离开户口登记地时间趋长，近三成超五年。

第六，从来京和滞留原因看，务工经商比例超70%，家属随迁比例居第二，占8%；务工经商人群受传统服务业和传统第二产业的就业机会拉动明显；随迁人员中少年儿童比例超六成，男孩偏好显著，教育需求导向明显；投亲靠友人群中呈现少儿和老年双高峰；专业技术人员及大专以上学历人员的增加，源于寻求个人发展机会；流动人口大量集聚于城乡结合部，源于居住成本和生活成本低廉；周边及人口大省剩余劳动力的城市化，促进了人口向京流动。

2.流动人口有序管理的主要问题

从人口有序管理角度来看，目前首都流动人口服务管理工作存在以下两个方面的问题。

一是管理客体的问题，即流动人口组织弱、就业差、管理难、融合低。目前人口流动与就业岗位的分布与国家经济社会发展的总体布局之间匹配程度不高，呈现一种无序流动的状态；从微观个体层面来看，流动人口的就业层次较低、收入较低，在住房、教育、卫生、社会保障等基本公共服务方面难以享受户籍人口待遇，且户籍迁移的障碍不同程度地存在。此外，由于流动人口的社会资本和社会网络薄弱，在劳动力市场上的处境艰难，从而在一定程度上造成流动人口对整个城市的认同感和归属感缺乏，社会融合度不高。再加上流动人口流动迅速，基本信息不易掌握，相关社会管理困难，因此，流动人口违法犯罪的比例与户籍人口相比也相对较高。

二是管理主体的问题，即管理主体不清、效率不高、信息不明、队伍不足。诸多公共服务的统筹协调处于缺位状态，政府有关部门难以找到一个改善流动人口公共服务的枢纽平台，即“主体不清”；诸多政府部门的流动人口服务管理机构之间缺乏交流，不能形成改善流动人口公共服务的合力，即“效率不高”；流动人口的基础信息一直处于“散、乱、旧”的状态，即“信息不明”；各地、各部门调查登记获得的信息不能实现交换和共享，有关流动人口的登记、统计口径十分混乱，使得不同信息源获得的数据没有可比性，流动人口信息动态性不足，不能发挥应有的作用；流动人口管理的基层队伍力量单薄，基层队伍配合不力，疏于有关公共服务，即“队伍不足”。

究本溯源，基于管理客体和管理