一 问题的提出

西方发达福利国家大多经历了由“普惠性”向“普享性”与“选择性”并存型福利体系转变的过程。“二战”后，英国等发达国家在公共服务方面实行了“广覆盖、均贫富”的措施，虽大大缓和了当时资本主义社会劳资双方的矛盾，但几十年后，普遍患上了高税收、高福利、财政负担沉重、经济活力下降的“福利病”，不得不纷纷着手福利制度的市场化改革，即在已完成基本公共服务均等化之后，转向强调效率、强调权利与义务对等的发展路径。然而，目前我国仍处于实现基本公共服务均等化的爬坡阶段，考虑公平必然要多过考虑效率——主观上更强调均等化结果的实现，而较少考虑实现手段及其连带效果；我国的政策过程还不完善，在政策的制定和实施环节，制度化程度略显不足，因此，在客观上也难以实现兼顾实施效果和谐、“副作用”少的政策协调。在我国，最先开始关注惠民政策对计划生育政策（以下简称“计生”）不利影响的研究来自重庆和湖南两省市的政府领导干部。例如，重庆忠县2006年调查结果指出，在该县乌杨镇5所义务教育学校中，共有2231名非贫困学生享受义务教育阶段的“一免一补”政策，其中违法生育的子女竟达772名，占享受此项惠民政策总人数的35%（秦仕连，2006）。可见，此类惠农政策可能强化群众超生的“违规”导向，对现行人口政策产生冲击。

作为国际大都市，北京同样面临类似挑战。2012年，北京市常住人口为2069.3万，户籍农业人口仍有258.2万，占户籍人口总数的19.9%。随着诸多强农惠农政策的纷纷出台，自2006年以后，从北京人口计生工作第一线反馈回来这样的信息：旨在改善农民生活的多项普惠性惠农政策与计生政策存在政策协调问题——部分惠民政策要么彻底普惠，要么根据某项条件（大多是经济条件）进行筛选，基本未对受益人是否符合计生基本国策为标准进行资格认定，一些地方因此出现了“多生孩子多得益，不生少生要吃亏”的现实。由于群众进行利益权衡后能够算出其中的得失，故容易诱发违法生育现象，直接影响计生利益导向政策的实施效果，给首都人口计生工作带来了新的难题。为此，2009年，本课题组在北京市人口计生委的指导下开展了“农村改革发展和惠民政策对计生利益导向政策影响研究”，旨在系统梳理北京农村地区强农惠农政策对计生政策的冲击和影响程度，把握未来人口计生工作政策协调的重点和难点，从而从政策制定和实施层面，建立惠民政策与计生基本国策之间的有效协调机制。

二 北京计生利益导向政策的主要类别

2004年以来，国家相继出台了以公共财政为主要支撑的农村计生家庭奖励扶助、少生快富工程和子女伤残死亡的计生家庭特殊扶助三项制度。北京市于2007年发布了《关于深入贯彻落实科学发展观统筹解决人口问题的决定》。该《决定》从首都实际出发，明确了新时期北京市人口计生工作的大政方针，规定到2010年，全市常住人口各级财政人口计生事业费投入不低于人均30元。北京市认真贯彻落实这一系列民生政策，在中央确定的扶助标准基础上几度提高扶助水平，让计生家庭得到更多实惠。总结起来，北京针对农村计生家庭的利益导向政策主要分成三大类。

第一类是农村计生家庭奖励扶助政策和独生子女家庭奖励费。通过各部门的努力，北京市对农村计生家庭年满60岁的老人，奖励扶助标准由原来每年600元/人的基数每年递增5%，调整为2008年起每年补助1200元/人；此外，1991年以后，北京市人大修改标准，规定子女14岁以前，奖励计生家庭每人每月5～10元的独生子女家庭奖励费。

第二类是子女伤残死亡的计生家庭特殊扶助政策。北京市加大了对独生子女死亡的家庭扶助力度，在中央100元/月标准基础上增加100元，对母亲年满49岁的家庭扶助标准增至200元/（月·人）；对于独生子女为国家三级以上伤残的家庭予以扶助，扶助标准是母亲年满49岁的160元/（月·人）。此外，自2003年起，发生意外死亡、伤残独生子女家庭，一次性给予补助不少于5000元。此标准会随着时间的推移而发生变化。

第三类是针对计生家庭的少生快富工程。北京市积极推行计生低收入家庭增收致富小额贷款贴息政策。2005年由北京市人口计生委牵头，市财政、市农委、市农村信用合作社联合开展了“以10个远郊区县为重点，利用财政贴息贷款，资助5000户困难独生子女