政府与市场关系的问题，是经济学研究中长久不变的主题。纵观整个经济思想史，在两者关系的问题上，从早期的自由市场经济到20世纪30年代伴随“大萧条”而生的国家干预主义，再到70～80年代社会思潮大变革背景下主张恢复自由市场经济和强有力个人主义刺激的新自由主义，又到近年来（特别是新一轮全球金融危机后）出现的再度强调政府干预必要性的新国家干预主义，经济思潮呈现出一种交替更迭的特征。

政府与市场关系的问题，也是中国经济体制改革的核心问题。随着中国改革开放的发展，对两者关系的认识不断深化。党的十四大明确提出，经济体制改革的目标“是建立社会主义市场经济体制”^[1]，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”^[2]，这是在两者关系认识上的重大突破。此后，中国一直在探索市场作用的准确定位。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”^[3]，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”^[4]，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”^[5]，这些论断都集中强调改革的取向是增强市场的作用。在此基础上，党的十八届三中全会进一步提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”^[6]。从“基础性作用”到“决定性作用”，不仅是强度、力度、深度等量的变化，更是某种质的提升，是在政府与市场关系认识上的又一重大进展。

在我们看来，在当前形势下处理好政府与市场的关系，更好地发挥政府的作用，并使市场在资源配置中起决定性作用，核心是要合理地界定政府与市场之间的边界，而其中的关键又在于厘清政府行为的边界。基于这样一种判断，本研究将围绕政府行为重塑与政府职能再配置这一主题展开分析。

一 矫正地方政府的准市场主体化行为，弱化其直接参与微观经济活动的动机

近年来，伴随着发展理念的更新，各级政府加强了以实现基本公共服务均等化为目标的公共财政体系建设，政府的公共服务职能得到一定程度的强化。与此同时，在经济发展中心主义理念的支配下，政府的职能边界仍然存在外扩倾向，突出表现在将精力相对较多地投入生产经营领域，承担了大量的经济建设职能。

一是政府直接从事招商引资工作。在各级政府的工作部署中，招商引资通常被视为各项工作的重中之重，甚至被作为第一要事列为党政部门的中心任务，政府将很大精力投入其中，“抢”商“抢”资。而且，在通常情况下，党政部门主要领导作为第一责任人亲自从事招商工作。

二是政府直接经营城市，或者更确切地说，直接运营土地。地方政府往往凭借自身的“双重垄断”地位，也就是面对现有土地使用者（无论是农民还是城市居民）进行土地使用权强制征用的买方垄断和作为土地唯一供给者的卖方垄断，热衷于城市建设和房地产开发，近年来在中国已经成为比较普遍的现象。最近几年，地方政府运作土地的又一着力点是充分利用城乡建设用地增减挂钩的政策，积极推进土地整理特别是宅基地整理，实施农民集中居住点建设，借此实现建设用地指标置换。在这样一场“新圈地运动”中，由于行政权力介入过多，直接导致公权力对私权利的侵犯，行政权对财产权的侵蚀，出现农民“被上楼”“被城市化”以及土地“被流转”的趋向。

在我们看来，地方政府过度渗入微观领域、直接参与经济运作，特别是在招商引资、土地经营方面所具有的强烈冲动，都表现出鲜明的公司化行为特征。美国斯坦福大学政治系教授戴慕珍（Jean Oi）曾使用“地方政府公司主义”（local state corporatism）^[7]这一概念相对直接地剖析了中国地方政府的企业化行为：一方面，在发展经济的过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们如董事会成员那样行动；另一方面，在发展经济的过程中，地方政府与企业密切合作。戴慕珍教授当初提出这一概念，主要是指20世纪80年代，社区政府（乡镇政府）与乡镇企业尤其是具有集体产权性质的乡镇企业之间存在较为密切的依存关系。特别是在乡镇企业建立的过程中，社区政府出面组织资金、土地、劳动力等初始的要素投入，并指派“能人”来担任企业负责人。目前来看，这种“地方政府公司主义”或者说“地方发展型政府”的特征仍然广泛存在