长期以来，我国存在严重的城乡二元结构问题，城乡之间巨大的发展差距已经严重影响经济社会的健康发展。我国经济社会发展过程中出现的许多问题和矛盾都与此有关。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），把“健全城乡发展一体化体制机制”作为全面深化改革总体部署中的重大问题，并明确提出要“创新人口管理，加快户籍制度改革”^[1]。

原有的户籍制度是形成我国城乡二元结构的基础性制度，是阻碍城乡发展一体化的重要因素。现行户籍制度始于20世纪50年代，是一种城乡分割管理的二元户籍制度，是计划经济体制下特殊时期的产物。这种城乡二元户籍管理制度将社会成员按照身份和地域加以区分，尽管其具有一定的时代合理性，但导致了严重的城乡分割。以此为核心形成的城乡二元管理体制，人为地加剧了城乡之间的不平等关系，进一步强化了城乡二元经济社会结构，并被固定化。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原有户籍制度的种种弊端和问题越来越暴露出来，严重阻碍了我国经济社会的健康发展，成为制约城乡发展一体化的主要体制障碍。落后的制度安排与现实需求的冲突不断加剧，使得社会各界对深化户籍制度改革的呼声越来越强烈。近年来，全国各地对户籍管理制度改革进行了一些有益探索，取得了一定的效果，但与社会发展的需要、改革的最终目标和人民的期待还有很大的距离。

推动城乡发展一体化，必须以深化户籍制度改革为突破口，逐步消除城乡二元结构，促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，推动形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，使农村居民与城市居民共享现代化的成果，实现权利同等、生活同质、利益同享、生态同建、环境同治、城乡同荣的一体化发展目标。本文将在梳理总结近年来我国户籍制度改革进展的基础上，分析考察当前户籍制度改革中存在的主要障碍和问题，提出加快户籍制度改革、推进城乡发展一体化的战略思路和政策建议。

一 近年来中国户籍制度改革的进展

改革开放以来，伴随着以市场为导向的经济体制改革，我国开始发生大规模的人口流动现象。特别是20世纪90年代以后，人口流动规模不断扩大。现实的需求要求改革原有的户籍管理制度。在城乡之间、区域之间人口迁移不断扩大的推动下，为适应经济社会发展的要求和人口管理新形势的需要，中央政府和各级地方政府在户籍制度改革方面进行了一些积极探索。

1.国家层面的户籍制度改革

改革开放后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制。为适应人口流动形势的变化，国家陆续采取了一系列政策措施，对户籍制度进行了一定程度的改革，改变了过去严格控制的户籍政策，放宽了人口迁移的政策限制。

进入21世纪后，国家明确提出改变城乡二元体制、统筹城乡发展的政策思路，鼓励和支持农村剩余劳动力向城镇和经济发达地区流动，明令各地取消对农民进城就业的各种不合理限制。针对大规模的人口流动，国家提出了加快户籍制度改革的要求。

在控制大城市人口规模的城市发展方针的影响下，国家对人口迁移控制政策的放松是从小城镇入手的。在20世纪90年代末小城镇户籍制度改革试点的基础上，2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》^[2]，小城镇户籍制度改革得到全面推进。该意见规定，凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；并且根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。自此，全国基本上放开了小城镇户籍对本地农民的落户，小城镇户籍制度改革开始取得了实质性进展。

此后，尽管国家鼓励各地根据实际情况进行户籍政策调整的探索，但针对大中城市全国范围制度层面的改革较为滞后。直到2010年，国务院批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策；进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。这项改革工作由公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源和社会保障部负责落实，