改革开放30余年来，我国以经济建设为中心，经济增长迅速，人们的收入和生活水平普遍提高，取得的成就举世瞩目。然而，与此同时，资源能源环境约束日益趋紧，生活、生态环境不断退化。2013年，雾霾席卷了华北、东北、东南沿海乃至波及西南地区，几近半个中国。全国各地地表水和地下水资源污染严重，质量下降，饮水卫生难有保障。2014年发布的首次全国土壤普查结果显示，从点位监测看，全国土壤总的超标率达到16.1%，总体情况不容乐观。耕地土壤环境质量堪忧，耕地点位超标率（土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例）高达19.4%。此外，重金属镉污染加重，全国土地镉含量增幅最多超过50%。不仅如此，水土流失、草原退化、土地荒漠化、湿地萎缩、垃圾围城、生物多样性下降等环境问题均需重视和解决。曾几何时，蓝天白云、江河清澈、山川秀美、牛羊成群，“美丽中国”本是现实，但而今已变成中国的“环境梦”。环境破坏的严酷现实表明，现有的生态环境保护管理体制未能也难以有效保护我国的生态环境。为再建、再现“美丽中国”，党的十八届三中全会指出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”^[1]。本文将在梳理我国生态环境保护管理体制现状的基础上，分析现行生态环境保护体制面临的现实困境，并探讨未来对其进行优化改革的路径。

一 中国生态环境保护管理体制的基本架构与总体特征

1.中国生态环境保护管理体制的基本架构

所谓生态环境保护管理体制是指环境保护管理机构设置及其内部的权责利配置，以及为实现生态环境保护任务和目的的环境管理法规、制度、方法、机制的总称。我国环境保护管理专门机构的设置是随着环境保护与经济增长矛盾的不断严重而逐步加强和升级的。从20世纪70年代开始，我国开始重视环境保护。1973年，在国家建委下设立环境保护办公室；1988年，从建设部分离成立国家环境保护局，成为国务院的一个直属机构；1998年，国家环境保护局升格为国家环保总局，2008年再次升格成为环境保护部。同时，传统的宏观管理部门和自然资源利用管理部门，例如国家发改委内设资源环境司、应对气候变化司，国家林业局、国家能源局、国家海洋局、中国气象局、水利部、农业部、工信部等，也都分别增设或不同程度地强化了资源、环境、生态等相关机构和职能。

从生态环境保护管理专门机构的设置情况看，环境保护部是国家环境保护行政主管机构，根据职责划分主要内设了政策法规、科技标准、污染物排放总量控制、环境影响评价、环境监测、污染防治、自然生态保护、核安全管理、环境监察等司局，根据业务需要配套下设华北、华东、华南、西北、西南督查中心，环境监测总站，环境规划院，环境科学研究院，环境应急事故与调查中心，环境与经济政策研究中心，核安全中心，环境保护基金会等督察、监测、科研、政策及资金管理支持机构。在全国31个省、直辖市、自治区中，除海南省整合国土资源和环境保护职能而设立国土环境资源厅外，其他均设立环境保护厅（局）。各省、直辖市内的市（区、县）相应设立环保局。环保厅、环保局对照环保部业务职能部门相应内设管理和执行机构。在少数乡镇（片区）设有环境保护联络人或者环境监察分局（分队、中队）等基层环保机构。从行政领导体制看，在业务领导方面，实行环保部—环保厅—环保局的垂直管理模式；在人事、财务领导方面，实行各级地方政府对环保厅（局）的属地管理模式，即环保厅（局）的人员编制、职务任免、经费拨付由各级地方政府负责。

从管理法规、制度、手段、方法、机制等方面看，全国人大、环境保护的专门机构和相关部门制定、修改并完善了一系列法律、法规和政策体系，包括以《环境保护法》《水（大气、噪声、固体废物）污染防治法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《排污费征收使用管理条例》《水污染物排放许可证管理暂行办法》《污水处理设施环境保护监督管理办法》《排放污染物申报登记管理规定》等法律法规以及各类污染物排放标准为主体的环境保护法律体系；依照法律法规规定相应建立了行政许可、排污许可证、排污