自1998年国家开发银行实现市场化改革以来，业务范围不断扩大，资产规模不断快速增长，与此同时，资产收益率和股本收益率等主要财务指标持续上升，不良率显著下降。为与市场化改革之前的政策性金融相区别，国家开发银行将改革之后的业务称为开发性金融。近年来，伴随着国家开发银行“市场化”改革的尝试，以及开发性金融业务边界的不断扩大，也引起了来自商业银行界及一些学者议论和质疑。2013年11月下旬中国共产党十八届三中全会《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出政策性金融机构改革，并提出市场要在资源配置中起决定性的作用。在新的环境下，开发性金融将何去何从？我们认为，要回答这个问题，需要将开发性金融过去十几年的业务活动放在整个经济金融改革的大背景下进行，分析其成功的经验、所需的条件以及存在的问题，并在经济学的理论框架内，总结其内在逻辑，然后才能判断这样一个理论逻辑，在新的环境下是否依然适用。

本文首先总结我国开发性金融的实践经验，并从制度供给和需求这一角度解释开发性金融的内在理论逻辑、分析开发性金融的历史背景、现实作用和比较优势。然后借鉴国际政策性金融的经验，探讨开发性金融未来的发展趋势、业务边界和监管改革。

一、开发性金融的核心特点

1998年之前，国家开发银行作为一家传统的“政策性”银行，运作模式可以形象地概括为“计委挖坑，开行种树”，其本质作用仍然具有很强的财政属性。

1998年，陈元对国家开发银行进行改革，将商业银行的经营手段引入国家开发银行的日常运营。这包括对项目的甄别和筛选（有别于直接听命于计委），以及对项目风险的评估、资金的回收、风险的控制等。这一模式首先被应用于开行的传统项目，此后，以“银政合作”的名义，推广到更为广泛的公共支出领域和国有企业融资。国家开发银行在探索“银证”合作中所独创的地方政府融资平台，在2008年推出4万亿元经济刺激计划之时，被推广开来，几乎所有的地方政府与商业银行都参与其中，成为城镇化的主要资金来源。

根据国家开发银行的实践，本文认为，中国开发性金融（Development Finance）是由国家开发银行独创的介于政策性金融（Policy-based Finance）与商业性金融（Commercial Cinance）之间的金融制度。它的核心特点是用商业银行的市场手段完成传统政策性金融的目标，并将这一模式扩展到更为广泛的公共支出领域。它有三个特点：

（1）开发性金融的资金来源为以政府信用为背书的债券，因此融资成本低。

（2）开发性金融的运行方式为市场化运作，即和商业银行的运作方式类似，遵守市场规则，在控制风险的同时，尽可能追求盈利。这一方式首先被运用于传统的政策性金融领域。

（3）通过“银政合作”等方式，将这一市场化模式推广到更为广泛的公共支出领域。从此，和国家开发银行有业务联系的政府支出，部分地受到了市场规则的约束。不仅如此，凡是国家开发银行业务涉及的领域，如对重点行业（一般是国有企业）产业升级的融资、我国企业走出国门经营一些战略性行业（能源、矿产等）、我国政府大力扶持的新兴产业（如光伏产业）等的支持，都使对应的主体受到了市场规则的制约。

第一个特点并非中国的开发性金融独有，所有的政策性金融都是以政府信用为依托的。开发性金融的第二个特点也并非中国的开发性金融独有，几乎所有发达国家的政策性金融均采用市场运作方式。开发性金融的核心特点是第三个特点。

一般而言，发达国家的政策性金融，都是为了弥补金融商业金融的不足。凡是市场可以运作的地方，政策性金融均不介入。政策性的运作领域也仅限于农业、低收入者住宅、中小企业，以用来弥补地区经济的发展差距，更多地体现收入平均原则。但由于发达国家市场制度的发达，为便于监督和提高效率，即使是政策性金融，也采用了市场化的运作制度。

而发达国家的公共支出领域主要是由政府财政负担的，由政府通过税收或者政府债券融资，开发性金融并不会介入。

在其他发展中国家，虽然政策性金融也被运用到公共支出领域，但采取的是传统的政策性金融模式，没有引入市场化运作模式。

一般来说（有例外情形），发达国家的政策性金融运用了市场化的手段，但其业务范围局限于传统的政策性金融领域。而