中国共产党的十八届三中全会确立了新时期中国全面深化改革的路线图，2013年11月12日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》（下称《三中全会公报》）明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理体系和治理能力现代化”构成新时期中国改革的基本方向和中国现代化的重要内涵。从学理角度讲，国家治理有两条主要线索：一是中央权威与地方权力之间的关系，二是国家与民众之间的关系。就第一条线索而言，一方面在中国六十余年的国家治理实践中，中央—地方关系在集权与放权的抉择中轮番变化，自上而下的政治运动和林林总总的政治教育运动虽收效甚微但仍然延续不断；另一方面，诸多基层问题，在上有政策下有对策的变通过程中，虽被反复治理，但痼疾难除。国家治理的实践过程呈现的一个重要问题是：中国这种权威体制和有效治理之间存在深刻的矛盾（周雪光，2011）。就第二条线索而言，1949年后农村和城市分别经由人民公社和各种类型的单位“组织”起来。城乡之间的这两种组织是国家与民众之间的主要交接点，也是国家治理的中介。随着市场化改革的深入，人民公社组织早已不复存在，各种单位组织在总体性的单位制度趋于瓦解的背景下，其功能也出现了分化。在这种背景下，一方面，国家治理的“组织真空”使体制外的社会民众不得不直接面对国家，这极大地增加了国家治理的难度和成本；另一方面，从总体性的国家管控分离出来的社会性力量和逐渐发育起来的社会组织开始在社会运行过程中发挥一定的作用，这在城市社会中表现得尤为突出。在这种背景下，治理结构本身不得不随着市场和社会结构转型而发生变革。这种变革的重要方向就是要借助社会性力量和社会组织来实现社会整合。从这个角度讲，社会治理与国家治理是一个问题的两个方面，国家治理必须与社会治理相结合才能实现“国家治理体系和治理能力现代化”这个改革的总体目标。本章试图从中国城市社会治理的角度出发，努力揭示城市社会治理转型过程中的结构性问题。

1949年新中国成立后，中国共产党对城市社会的治理是以单位制和街居制为基础的。1978年后市场化改革逐渐使作为整体意义上的单位社会趋于瓦解，个别类型的单位组织（尤其是中小国有企业）的消解也构成了中国社会结构变迁的重要事实。面对单位制在市场化改革进程中不断解体的重要事实，有论者已经注意到了作为整体意义上的单位社会的“终结”（田毅鹏、漆思，2005）。在这种背景下，传统的单位组织所赖以存在的全能主义的社会管理体制难以存续，城市社会的治理格局不得不实现“转型升级”。就其转型的方向而言，中国城市社会管理体制要从单位体制下一元治理的“总体性支配”向新型体制下多元参与的“技术治理”格局演变。在这一演变过程中，中国城市社会治理转型也呈现一些重要方向，主要是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主（俞可平，2008）。随着市场化改革的逐渐深化，中国的城市发展面临诸多新的问题。当下中国政府将城镇化作为重要的国家战略和新时期中国经济社会全面发展的重要突破口。在这一重要背景下，中国的城市治理不得不面对很多新的挑战。例如我们不仅要处理全球城市化进程中出现的人口过密、交通拥堵、资源紧张等“大城市病”的问题，还要面对整体上“未富先老”的人口老龄化、农民工市民化以及城市两极分化、空间隔离等诸多社会问题。中国城市社会治理转型是一个复杂的系统性工程，城市社会的产业结构、人口结构、社会结构、空间结构以及治理结构等在这一转型进程中是紧密相连的，而且每一种结构都有自身独特的运行逻辑。下面我们就这些结构性问题分别进行讨论。

一 产业结构与治理转型

城市产业结构是指一个城市中各个不同产业的构成形态以及各产业之间的联系和比例关系。按照中国知识界对产业结构的分类法，一般分为第一产业、第二产业和第三产业。第一产业是农业，具体包括种植业、林业、牧业和渔业；第二产业是工业（具体包括采掘业，制造业，电力、煤气、水的生产和供应业）和建筑业；第三产业是除了第一、第二产业以外