水污染严重地威胁着我国的水资源安全。水污染恶化水质，这不仅意味着对地表水环境的影响，还包括对土壤、地下水、近海海域甚至大气等相关的生态环境的影响，并且会影响饮水安全和农产品安全，最终威胁人体健康，导致社会福利的损失。水污染问题，污染容易，彻底解决及进一步防治难，不仅需要技术、资金、时间，还需要制度创新与严格的科学管理，对于我国这样的地区差异相当大的发展中国家来说，挑战和考验是巨大的。因而，水污染及其防治不是单纯的环境问题，而是关系国家长远发展基础的战略安全问题。

水污染降低农产品质量、削弱农产品的国际竞争力、影响整体农业的发展水平，更为重要的是威胁公众的身心健康，致病致死。概括地说，水污染对社会危害极大。水污染的产生，最初主要源于工业、生活，并不源于农业。然而，随着工业的转移、因追求农业高产出而超量增大化学品的投入、中国传统生态农业模式的萎缩等，农业及农村对水污染的“贡献”逐渐增加。

本文所谈及的水环境是否安全是指水资源的质量可否满足社会经济的可持续发展，在不论狭义还是广义水资源安全概念中（郑红星等，2011，第129页），水资源质量只是其中的一部分。简言之，本文主要讨论水质特别是水污染问题。

一 环境规制评价

环境规制是决定环境安全的重要因素。我国政府一直重视包括水环境在内的环境污染、治理、预防等问题，出台的一系列环境保护规制政策，特别是针对水污染的政策，在实践中发挥了重要效用，其结果是：在中国经济迅猛增长的同时，水污染突发事件（含海洋污染）报告量在1997～2010年平均每年下降14.3%；虽然其间废水排放总量的年平均增长率为3.1%，但是其增长态势未超过同期GDP的增长速度（9.9%）。

在安全与环境领域，政府的政策所规制的是市场行为中那些在本质上不存在自愿交易的方面（维斯库斯等，2010，第7页），如人们在不情愿的情况下被迫承受大气污染或水污染。显而易见，污染会带来健康损害及物质损害的风险。通常情况下，政府通过颁布标准、法律、部门规章等管制安全与环境风险；在其他情形下，由法院制造的激励要大于管制机构的激励。例如，由于法院判决的赔偿金十分巨大，美国石棉产业因负担不起而几乎消失（维斯库斯等，2010，第8页）。通过诉讼进行管制已经成为新的方式，而管制与诉讼的界限也变得越来越模糊。

安全与环境管制的目标是使社会的净效益（效益—成本）最大化，但是规制政策常常并不像经济学家所设想的那样，在理想的方式下运行，而很可能只是促进了私人利益，造成社会群体间福利的转移（维斯库斯等，2010，第9页）。这种管制失灵导致了“政府失灵”，即管制没有达到既定的目标。一方面，运用管制政策限制（一国之内的）新兴经济地区或（国际）新兴经济体的发展；另一方面，通过反对或延缓立法、不执行管制政策来实现经济的大规模扩张，这两者已经成为极大地影响安全与环境管制政策社会效果的重要政治因素，使得管制政策的预期效果大打折扣。

（一）我国业已出台的水环境安全法律法规

虽然我国的环境规制已经逐步由运用行政命令手段向运用市场手段转变，但还是较少使用法院激励，而更多地使用规制机构激励。

自20世纪80年代以来，我国相继颁布有关水环境安全方面的法律法规若干部，其中一部分是法律功能很强的国家法律，一部分是法律功能较强的行政法规，还有一部分是法律功能相对较弱的部门规章（部分法律法规如表1所示）。

表1 中国水环境安全法律法规（部分）

续表

（二）中国环境政策的失衡

长期以来，水环境污染一直是我国环境安全中最突出的问题。王书明、张彦（2009）根据历年《全国环境统计公报》的资料整理分析得出，水污染在2001～2007年环境污染与破坏事故中所占的比例都很高；在各种环境污染事故中，水污染发生的频率一直处于首位。

根据中国统计年鉴的年度数据，1995～2010年，在各类环境突发事件^[1]中，包括水污染、大气污染、海洋污染、固体废物污染、噪声与振动危害等，水污染（包括海洋污染）与大气污染合计占总量的份额远高于其他各类，而在这两者中，除个别年份外，水污染又远高于大气污染，详见表2、图1。据此，可以断言，水污染是我国面临的最主要的环境安全问题，是影响社会正义实现的