自党的十三大强调转变政府职能以来，转变政府职能一直是我国行政管理体制改革的核心和重点。当“转变政府职能”这一口号化为实际行动时，河南立即面临一个现实问题，即由谁来承接政府卸载、释放、放弃、外移的职能。经过多年的探索和实践，我国政府已经认识到社会组织是承接政府卸载职能的适宜主体，没有社会组织的参与和配合，政府职能就不可转变到位。本研究立足河南，着力探讨河南省社会组织承接政府转移职能的经验、问题及对策建议，以期对加快社会组织承接政府转移职能的步伐、扩大社会组织承接政府职能转移的范围有所助益。

一 河南省社会组织承接政府转移职能的背景

在当今世界，社会组织从政府手中承接原本应由政府承担的社会服务职能是一种普遍并且日益通行的做法。比较而言，美国、英国、韩国等国家的社会组织数量大、种类多、发展迅速、活动领域广，在社会事务治理中发挥了积极且重大的作用。例如，美国佐治亚州的桑迪斯普林斯市，拥有约94000名居民，但仅有七名政府雇员领取国家工资，这得益于该市把一切能够外包的公共服务都外包给社会主体。^[1]

党的十八大以后，社会组织对于政府职能转移的重大价值被提到了前所未有的高度。党的十八届三中全会指出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》要求，减少微观事务管理，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预。^[2]民政部负责人公开表示：“非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会组织的作用，凡适合社会组织承担的，都可以通过竞争性选择方式交给社会组织承担。基本公共服务领域的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育、残疾人服务等，也要逐步加大政府购买服务的力度。”^[3]在我国的单一制政体下，地方政府是中央政府的执行机关，中央层面的政策明确了，下面就好办了。据统计，我国已有10多个省出台政府购买社会服务的有关实施意见。^[4]而在2014年各地“两会”的政府工作报告中，至少有26份政府工作报告提及政府购买公共服务，占所有省份的近八成。^[5]这说明，对于政府购买服务，各级政府已经取得广泛共识。

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区指导意见》指出：“支持各类社会组织发展，推动政府部门向社会组织转移职能，加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度。”河南省省委原书记卢展工在省第九次党代会上指出：“引导各类社会组织增强服务社会能力，加强社会工作者和志愿者队伍建设，探索群众参与社会管理服务的有效途径。”2015年，河南省省长谢伏瞻在省十二届人大四次会议上指出，“创新流动人口、特殊人群、非公有制经济组织、网络虚拟社会服务和管理，引导社会组织有序参与社会治理”。

这些分析说明，党和政府对社会组织与政府职能转移的密切关系有了深刻认识。然而，理论认识的深化是否等同于实践探索的成功？对于河南省来说，政府向社会组织转移职能是否到位？河南省社会组织承接政府职能转移的阻力是什么？本研究试图对这些问题进行尝试性回答。

二 河南省社会组织承接政府职能转移的现状

所谓社会组织，是指基于共同利益或共同价值观成立的，具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、合法性、非政党性、非宗教性的正式组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位三种类别。所谓政府职能转移，是指政府根据经济社会发展的需要，调整职能重点，重塑职能结构，改变职能行使方式的行为。从整体上看，河南省社会组织承接政府职能转移尚处于启动阶段，但也有许多方面已经取得突破，如某些地市（郑州市等）的社会组织承接行为已持续多年，某些领域（教育、卫生等）也已取得相当不俗的成果。

为推动河南省各级政府向社会组织转移职能，使社会组织承接政府职能转移于法有据，2013年，河南省民政厅、财政厅联合颁布了《河南省政府购买社会工作服务实施办法》；2014年，河南省政府办公厅出台了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》，就政府购买服务的基本准则、购买程序、资金管理、绩效管理等做了明确的规定。

根据这些文件，河南省社会组