随着改革的全面展开、社会的快速转型、城镇化的加速推进，社会矛盾呈现多发、频发态势，创新社会治理，畅通人民群众诉求表达渠道，完善矛盾调处及权益保障机制显得十分迫切且必要。信访作为人民群众表达诉求和维护权益的重要渠道以及党和政府联系群众的重要桥梁，对于化解社会矛盾、消除社会风险、维护社会稳定、促进社会和谐有重大意义。然而，现实中许多矛盾特别是基层的一些群体性利益矛盾错综复杂，很难解决，结果是“案结了、事未了、访不息”。于是信访问题成为各级党委政府不得不面对的一个棘手问题。孟州市会昌街道办事处创建并实践的“基层公论”制度，实现了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与在基层社会治理中的有机结合，推动了信访问题“案结、事了、访息”，是探索有中国特色基层社会治理新模式的有益尝试，其对加强我国基层社会治理有重要启示。

一 “基层公论”的产生背景与制度安排

会昌街道办事处位于河南省焦作市下辖县级市——孟州市城乡接合部，辖21个行政村，8个社区居委会，人口6万余人，商贾云集，回族、汉族杂居，流动和暂住人口较多，城建占地、房屋拆迁、土地补偿分配及失地农民就业等因素引发的社会矛盾相对集中。过去处理信访问题，相关部门习惯由办案单位说了算，拿出的处理意见往往得不到上访人的认可，更得不到周围群众的支持，结果导致“案结了、事未了、访不息”。2005年8月，焦作市结合当年新颁布的《信访条例》，在总结以往经验的基础上，印发了《河南省焦作市信访事项终结机制“三步走”工作程序（试行）》，提出了信访事项“三级终结”制度，即信访人对行政机关办理的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，信访人对复查意见不服的，可以请求复查机关的上一级行政机关复核。若信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理，即办理、复查、复核三级终结。为解决信访中“案结了、事未了、访不息”的难题，实现信访问题“案结、事了、访息”，会昌街道办事处按照焦作市信访案件“三级终结”机制，从2005年10月开始，对发生在基层的疑难信访案件，在办理阶段创新性地实行公论评议，由办事处邀请农村辈分高、有威望、知名度高的群众代表以及与信访人有密切关系的代表参与案件办理过程，聚合政治、经济、舆论、道德、教育、司法、调解等社会资源，合力解决信访问题。

进入基层公论评议会的信访事项一般是在信访事项办理阶段，因案件错综复杂，政策界限模糊，涉及部门多，容易相互推诿扯皮，涉案各方难以达成共识，于是在做出处理意见之前，启动基层公论。基层公论的制度安排可以概括为“建立一个平台，邀请三方人员，做到五个弄清，实行四种调解”。

（1）建立一个平台

一个平台即基层公论评议会。在办事处党委领导下，由办事处召集组织涉案人、知情人、相关人召开基层公论评议会，澄清事实，多方协商形成处理意见。目前，村村办事处建有场地（公论评议室），并做到“三有”，即有制度、有队伍、有投入。凡遇到重大疑难信访问题，办事处就组织评议人员，邀请邻里乡亲，召开基层公论评议会，就地解决，基本实现了小事不出村，大事不出办事处。

（2）邀请三方人员

一是公论评议方人员：主要由辖区内老干部、老党员、老教师、老职工、老军人等有权威、有公信力、阅历丰富的资深人士或有较高威望和较强影响力的群众代表组成，这些人员由办事处颁发聘书。二是案件承办方人员：责任单位具体负责案件调查处理的人员。三是与信访人有密切关系的人员（俗称“1+3”）：“1”是指信访人，信访人若为五人以上的群体，可推选三至五名代表参加会议；“3”是指信访人亲属中的明白人、亲戚朋友中的权威人、基层组织中的代言人。

（3）做到五个弄清

基层公论评议会召开之前，要做到五个弄清：一是弄清案件产生的时间背景、处理经过、历史演变、处置欠账、缠诉焦点、主要要求、所持依据等；二是弄清历次办案领导和知情人的看法、态度及处理依据；三是弄清信访人及家庭主要成员、亲朋好友的基本情况，尤其是那些有影响力、有权威、有感召力的精神支柱性人物的态度、倾向等；四是弄清案