古今中外，任何一个国家或地区的海洋发展都与其海洋政策息息相关。凡海洋政策宽松积极者，大多综合实力发展迅速；相反，凡政策谨慎内敛型则多发展停滞或缓慢。中国古代各历史时期海禁政策更替交叠，对海洋经济的发展产生了直接的影响。以明朝为例，海禁政策施行时期，沿海贸易发展缓慢，特别是私人贸易几近停滞；海禁政策取缔之时，“郑和下西洋”之类盛事将彼时海洋事业推向鼎盛时期。洪武年间，朱元璋为防沿海军阀余党与海盗滋扰，下令实施海禁。当时规定“凡将牛、马、军需、铁货、铜钱、缎匹、绸绢、丝棉出外境货卖及下海者杖一百，……若将人口、军器出境及下海者绞”。^[1]而明成祖朱棣则在海洋事务中实行开放政策，废除了明初的海上禁令，倡导“锐意通四夷”。经过数十年的社会与经济的恢复和发展，明朝国力强盛，成为当时世界的海洋大国。

一 我国海洋政策与法制发展概况

政策与法律是两个既有联系又有区别的概念。广义的政策包括法律，狭义的政策是指除去法律之外的党与政府或其他事业单位发布的规范性文件。海洋政策与法制也具有这样的关系。

（一）海洋政策与海洋法制

1.海洋政策

公共政策是公共权力实施主体表达、实现其观点与愿望的一种方式，无论何种政治体制的国家，公共政策作为政治系统的产出，都会对社会产生深刻的影响。美国总统伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者指定的而由行政人员执行的法律和法规”。^[2]亚伯雷比则指出“决策不仅仅属于政治”，在一定意义上说“公共行政就是制定政策”。^[3]与前者相比后者认为，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括议员、学者、科研机构等智囊团。关于什么是公共政策，还有很多其他的定义。例如，托马斯·戴伊认为“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策”；^[4]罗伯特·埃斯顿则认为“从广义上讲，公共政策就是政府机构与周围环境之间的关系”。^[5]

以上是西方行政学说史中各位西方行政学家对公共政策下的定义。虽然每个定义的内涵与外延均有不同，但基本体现出了公共政策中政府意志、手段的特点。我国是一党专政的国家，党的计划、纲要和领导人的发言讲话也具有极强的政治与行政指导意义。因此，本报告认为，在我国，公共政策是指以包括国家立法文件、党的纲要计划、政府行政规范、事业规划计划在内的具有政治与行政指导意义的所有规范的总称。

随着人类社会的发展、特定资源的紧缺与枯竭，由陆地向海洋发展已成为必然趋势。在海洋资源竞争激烈的今天，各个国家的海洋政策决定着其是否能在竞争中获得优势。何谓海洋政策？本报告认为，在我国，海洋政策是指立法机关以立法形式、政府以规范性文件形式、中国共产党以党的公开文件形式以及领导人以讲话或发表文章的形式为社会公众所知悉的，以规范和指导我国海洋经济、海洋科技、海洋文化、海洋军事、海洋管理等为内容的所有规范性、指导性文件的总和。

2.海洋法制

法制与法治是两个不同涵义的词语。狭义的法制即法律制度，即指统治阶级按照自己的意志制定、颁布，并强制实施的规范性文件总和。广义的法制是指一切置身于各种社会关系下的主体，平等、公正、严格地遵循法律、依法办事的良好状态。据此定义，法制包括三个层次：法律的制定、法律的实施和法律的监督。这三个层次内容的运作与完成的过程就是法制的过程。法治是与人治相对应的政治法律术语，简而言之，它是指根据法律来治理国家。法治具有两个层次：形式意义的层次和实质意义的层次。前者强调“以法治国”“依法办事”的方式和制度。后者强调“限制权力”“保障权利”的价值和精神。形式意义的法治体现了法治的价值和精神，实质的法治则必须通过形式化的制度和机制予以实现。

依照中国海洋事务的相关法律运行状态和实践情况，本报告将运用“法制”一词阐述我国海洋法律事务的发展情况。因此，海洋法制是指所有直接规定海洋权益、海洋战略、海洋环境、海洋经济、海洋科学、海洋资源、海洋生产与服务等海洋相关事务的法律规范的总和。

（二）改革开放后我国海洋政策与法制发展的特点

改革开放后，中国的社会、经济与法律都进入了恢复进而快速发展的阶段，海洋事务也不例外。

这一时期