近期国家统计局公布了2012年中国的基尼系数为0.474，但民间的统计数据则高达0.61，而亚洲开发银行《亚洲发展展望2012》指出，中国的基尼系数已经达到0.45～0.50。不管哪个数据更准确，居民收入差距的扩大已成为全社会关注的焦点，其中城乡收入差距尤为突出。造成城乡收入差距扩大的成因很多，二元土地制度是不可回避的制度因素。

一 中国二元土地制度的形成及基本特征

（一）二元土地制度形成初始阶段

中国城乡分治的土地制度形成于20世纪50年代。抗日战争和解放战争中，打土豪分田地曾为新中国的成立立下了汗马功劳。新中国成立之初的《中华人民共和国土地改革法》延续了“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制”的土地政策。但从1954年起中国开始学习苏联集体农庄模式，在农村推行农业生产合作化，到1958年人民公社逐步将农村一家一户的土地私有制转变为集体所有制。在城市，依据1954年的《中华人民共和国宪法》，包括土地在内的生产资料实行“国家所有制”，并规定国家为公共利益的需要，可以对城乡土地进行征购、征用或收归国有。经过社会主义的“三大改造运动”逐步确立了城市土地国有制度。在传统的计划经济体制下，当农地被征用时，农民可以进城当工人，生活可以得到保障，城市土地由政府统一行政划拨、无偿使用，这种二元土地制度对城乡收入差距的影响并不突出，甚至对一些进城务工的农民来说还是一件好事。

1978年具有历史意义的十一届三中全会，确立了实事求是的思想路线和改革开放基本国策。安徽省凤阳小岗村18位农民率先实施包产到户，开启了农村土地制度改革先于城市的序幕。家庭联产承包制将农民的切身利益与承包地的收益联系起来，多劳多得打破了人民公社“大锅饭”，加之国家多次提高农副产品的收购价格，放开农产品的流通范围、规模的限制，都极大地调动了农民的积极性，解放了农村的生产力。农业的增产增收，一方面促进农民收入的提高，1978～1985年农村人均纯收入以16%的速度增长，使城乡收入差距降至1.8∶1的历史最低点；另一方面，农业生产率的提高，在消除粮食副食品短缺的同时，带来大量剩余劳动力的转移。世世代代面朝黄土背朝天的农民开始走出传统农业藩篱，探索新的生存致富之路。改革开放中如雨后春笋成长起来的乡镇企业成为吸纳农村剩余劳动力和城镇经济发展不可思议的力量。据相关统计，“1980年乡镇企业的就业人数只有3000万人，1990年达到9270万人，1995年达到1.286亿人”。农民就地就业或进城务工成为农业向工业化和农村城市化转换的一种新形式。

（二）土地有偿使用改革探索阶段

随着经济体制改革从农村步入城市，城市土地制度也在悄然发生着变化。其实，早在1979年《中外合资经营企业法》就以收取场地使用费为标志，开启了土地有偿使用的改革。1986年第一部《土地管理法》出台，在强化了对城乡土地统一管理的同时，第一次以法律形式规定建设用地的使用可采取行政划拨和有偿出让两种形式取得，即土地供给的“双轨制”。此后深圳、上海、天津、广州、厦门和福州等地进行了土地有偿出让的试点，1987年深圳敲响了土地拍卖的第一槌。1988年4月《宪法》修正案规定“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月修改后的《土地管理法》也明确“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”。这为土地有偿使用权制度的确立消除了法律障碍。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台，进一步明确了土地使用权出让的责任主体为市县级地方政府，按用途划分的最高使用年限为30～70年不等，并对协议、招标和拍卖三种出让方式做出了规范，从而促进了土地使用权从“无偿、无期限、不可流通”向“有偿、有期限、可流通”的变革。

从理论上讲，土地有偿使用是一件好事，将市场机制引入土地资源配置，既符合社会主义市场经济基本要求，也有利于土地资源的节约和优化利用。但问题是在二元土地制度下，农地向城市建设用地的转换中，农村集体所有权总是处在弱势地位，只能在不改变所有权性质的情况下转包、出租、互换、转让、股份合作、联营集体土地，农地要想“进城”只有被政府征收一条路。在公益性用地界定不清和征地补