行政法作为一种法律规范，已经存在了数千年；行政法作为一个独立的法律部门，也已经存在了二三百年。作为一种古老而又年轻的法律，行政法赖以存在和发展的理论基础究竟是什么，的确是行政法学研究所面临的首要问题。近代特别是现代以来，在英国形成了行政法上的“越权无效”理论，在法国形成了“公务”和“权力”理论，在美国形成了“正当程序”理论，在日本则形成了“行政公益性”理论，它们都反映了特定历史条件下本国行政法存在和发展的重心，对丰富和发展行政法学理论具有十分重要的意义。但是，它们基本上都没有在“管理论”和“控权论”的基础上前进一步，解决现代行政法存在和发展的理论基础到底是什么的问题，从而导致行政法制建设和行政法学研究或者仍摆脱不了“控权论”的束缚，或者仍深受“管理论”的影响，陷入左右摇摆、方向不明、徘徊不前的境地。因此，如何从行政法学的基本原理出发，在立足于中国国情的基础上，准确地把握国内外行政法的发展趋势，正确揭示出现代行政法的理论基础，已是摆在我国行政法学者面前的一个重要而又紧迫的任务。

一 行政法的发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程

行政机关与相对一方之间的权利义务关系，构成了最基本的行政法关系。二者之间从对立到统一、从不平衡到平衡的矛盾运动过程，构成了行政法发展的历史。

（一）古代行政法本质上是“管理法”

关于古代有无行政法的争论，焦点集中于对行政法如何界定。如果将公民行政法主体地位的崛起和确立作为界定标准，则行政法无疑产生于近代；但如果将行政机关与相对一方之间的管理与被管理的关系作为界定标准，则行政法似应萌芽于古代。

在奴隶制和封建制社会，由于经济上的人身占有关系和政治上的专制独裁统治，决定了奴隶和农民不具有独立的法律主体资格，他们只能作为行政机关的管理对象，而不能成为平等的行政法主体，因此，这就直接导致行政机关与奴隶、农民在权利义务分配上的严重不平衡。它一方面表现为多规定行政机关的权利，少规定甚至在很多方面不规定其义务；另一方面则表现为多规定奴隶和农民的义务，少规定甚至在很多方面不规定其权利。

古代行政机关与其相对一方在法律地位和权利义务上的这种严重不平等，决定了古代行政法本质上只能是一种“管理法”：在内容上它以规定行政机关的权利和相对一方的义务为重心，以维护专制统治为目的，而不可能平衡地规定行政机关与相对一方的权利和义务；在形式上它以行政组织法和行政行为法为中心，缺乏行政程序法和行政监督法，更不存在行政诉讼法和行政赔偿法，因而不可能成为一个完整统一的独立的法律部门。

与古代行政法本质上是“管理法”相适应，古代行政法存在的理论基础是“管理论”，即将行政机关作为不受任何制约的管理主体，将奴隶和农民作为纯粹的管理客体，将维护奴隶社会和封建社会的长治久安作为唯一和根本的管理目的。

（二）近代行政法总体上是“控权法”

资本主义制度的建立，标志着公民在形式上成为具有独立人格的法律主体，成为与行政机关具有平等法律地位的相对一方。鉴于数千年专制统治的惨痛教训，新兴的资产阶级政治家、思想家和法学家对行政机关有着强烈的戒备和防范心理，于是在政治上建立了“三权分立”的政治体制，在思想上塑造了“人民主权”的民主精神，在法制上确立了“依法行政”的法治原则。与这一特定的历史背景相呼应，这一时期的行政法从古代主要规定行政机关的权利，转向同时也规定行政机关的义务，从主要规定公民的义务，转向重点规定公民的权利。与古代行政法相比，近代行政法可谓发生了脱胎换骨的质的变化：在内容上它以保护公民权利为重心，以防止行政专横为目的；在形式上它日臻严密，渐趋完善。正是从这个意义上我们说，近代行政法的出现才标志着行政法开始成为一个独立的法律部门。

尽管英美法系的行政法与大陆法系的行政法由于国情和历史传统的不同而有所差异，各国在不同时期其行政法强调的重点也有所变化，但近代行政法总体上是“控权法”是一个不争的事实。与其相适应，近代行政法存在的理论基础是“控权论”，即将行政机关置于立法机关和司法机关的严密控制之下，以监督其依法