中国政府2007年签署了《残疾人权利公约》，2008年全国人大常委会批准该公约，使其正式对中国生效。该公约第27条“工作和就业”第1款第1项和第7项规定，在一切形式就业事项上，包括在征聘、雇用和就业条件、继续就业、职业提升以及安全和健康的工作条件方面，禁止基于残疾的歧视。该公约第29条“参与政治和公共生活”，规定缔约国应当保证残障人士享有政治权利，有机会在与其他人平等的基础上享受这些权利，并应当承诺“保护残疾人的权利……在各级政府中实际担任公职和履行一切公共职务，并酌情提供使用辅助技术和新技术的便利”。因此，保障残障人士在公共部门的就业权及在各级政府中担任公职的权利成为中国政府在国际法上的义务。

一 “公共部门”概念辨析

“公共部门”最初是一个经济学上的概念，西方经济学把所有经济主体分为两大类：公共部门（public sector）和私人部门（private sector），前者是指政府及其附属物，后者是指企业或家庭。^[1]

对于什么是“公共部门”，《残疾人权利公约》中并没有界定。^[2]根据《21世纪汉英经济实用词典》，公共部门（public sector）指政府所有的部门，包括政府部门、机构和公营企业。国际货币基金组织工作文件中专门讨论了公共部门和私人部门的概念和区别，其中指出，区分公共部门和私人部门的重要分界是所有制，公共部门是政府及政府所拥有的或者控制的公司及组织；公共部门和私人部门不应以功能区分，因为学校、医院等这些公共服务部门既可能是公立的也可能是私立的。因此，国际货币基金组织把公共部门归纳为以下几类：①各级政府机构，这里是指广义的国家机关，包括立法、司法、行政各个部门；②政府所控制和以政府资助为主要经济来源的非营利性机构；③公营公司（public corporation）。^[3]

我国目前的法律中没有使用“公共部门”这一概念，但是在一些政府文件和行政规章中曾少量出现过。比如国务院新闻办公室发布的《中国的民主政治建设》白皮书中提到，中国政府特别要求学校、医院和水、电、气、公交等与人民群众利益密切相关的公共部门和单位，要全面推行办事公开制度。在监察部、国务院纠正行业不正之风办公室联合发布的《关于2005年纠风工作的实施意见》中规定：学校、医院和供水、供电、供气、供热、环保、公交等与群众利益密切相关的公共部门和单位，要全面推行办事公开制度。从这些文件对“公共部门”一词的使用情况来看，公共部门是指那些提供基础公共服务的企业和社会组织，主要是按功能划分，涵盖的范围比国际公约中的“公共部门”外延窄，最主要是没有把国家机关包含在内。

2011年11月修订的《北京市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》^[4]第31条第1款和第2款规定：“机关、团体、企业事业单位、民办非企业单位等各类用人单位应当根据国家和本市有关规定履行安排残疾人就业的义务，按照不少于本单位在职职工总数1.7%的比例安排残疾人就业。本市国家机关、事业单位、国有及国有控股企业安排残疾人就业未达到规定比例的，招录工作人员时应当单列一定数量的岗位，依照公开、平等、竞争、择优的原则和程序定向招录符合岗位要求的残疾人。”此外，2013年1月1日开始施行的《大连市残疾人保障若干规定》^[5]第14条也作了类似规定。可见，这两部新修订的地方法规中虽然没有使用公共部门的概念，但是“国家机关、事业单位、国有及国有控股企业”的分类与国际公约中“公共部门”的范围基本一致。

二 公共部门为什么应该带头招录残障人士

（一）公共部门的性质决定其应该承担更多的社会责任

虽然国际公约及我国宪法、法律所保障的残障人士的就业权和参政权并不局限在公共部门就业或担任公职，但是相比私人部门（private sector），公共部门应该带头招录残障人士，这是其性质决定的。虽然“无论是政府还是企业和家庭，都以各自的方式参与国民经济的运行，影响着国民经济的发展。但它们的行为方式和目的却不一样。企业和居民以实现利润最大化为目标，有强烈的利益动机，行为方式也自然是以有利于自己的方式进行。政府却与此不同，它主要是为了社会目标而存在。当然政府的经济活动不能完全忽视收益和成本，但它更多的是考虑社会公正和公平”。^[6]

我国政府以法律的形式明确了公