在传统单位体制下，城市社会生活乃至私人领域都处于国家的高度控制和全面渗透之下。工作单位具有经济、社会、政治和意识形态的多重功能，成为国家进行整合、控制和动员的关键载体。个人高度依附于单位，自主性的社会几乎没有存在的空间。在城市管理中，住宅区只是单位制在居住空间上的功能延伸，街道—居委会体系对单位制起到拾遗补阙的作用。

改革开放以来，国家与社会相互分离的趋势日益明显，国家从局部性领域退出或者改变权力运作方式，相对独立的社会空间逐渐浮现。市场体系的建立和单位制的衰落使得国家对社会成员的控制能力大不如前，在城市基层社会面临着重建权威的挑战。随着社区制取代单位制和街居制成为城市管理的基础，国家以新的策略和途径重新渗透到基层社会之中。

转型时期国家对城市基层社会的再渗透与单位制时期的全面渗透之间既有着一定的延续关系也有着明显的区别。面对市场化和城市化的新挑战以及法制化的制度约束，为了尽可能地实现对基层社会的有效管理，国家作为具有高度自主性的行动主体选择了哪些应对策略来重新渗透到基层社会之中？这些渗透策略和途径具有什么样的新特征？由此产生了怎样的效果和后果？又如何影响着国家与社会之间的互动关系？这些正是本文所要探讨的问题。

一 文献回顾

国家渗透能力属于“国家能力”（state capacity）的一种，西方学术界“国家能力”概念建立在“国家自主性”理论的基础之上。国家自主性理论反对结构功能主义和多元主义把国家单纯地视为各种社会力量相互博弈、争夺利益的平台，而将其看作有目的、理性的行动者，强调国家自身的意志、利益、逻辑和能力。

迈克尔·曼（Michael Mann）对国家权力性质的划分对国家能力研究产生重要影响。他指出国家权力具有两个不同的维度：一种是“专制（断）权力”（despotic power），指的是国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的权力。另一种是“基础性权力”（infrastructural power），指的是国家事实上贯穿市民社会，在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力，是一种国家渗透和集中地协调市民社会活动的权力。在他看来，基础性权力大为增强是现代国家的重要特征，现代国家和市民社会进行了非常紧密的相互渗透（迈克尔·曼，2007：68～71）。

曼的“基础性权力”概念激发了政治学界对“国家能力”和“国家建设”（state building）问题的关注。在对第三世界国家建设的研究中，米格达尔（Joel S. Migdal）认为，国家政权向社会的渗透（penetration）不仅包括国家机构和人员的下沉，而且还包括国家通过配置资源以实现特定目的的能力和管理民众日常行为的能力，是国家成功地使用国家规定的规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为的能力（黄冬娅，2009）。他划分了四种国家能力：社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源的能力以及按既定的方式拨款或使用资源的能力，这些能力的高低决定了国家的“强”或“弱”（Joel S.，1988）。

受到米格达尔的启发，王绍光和胡鞍钢在国内最先提出了中国国家能力及其建设的问题，并区分了汲取、调控、合法化和强制这四种国家能力，但其研究主要聚焦于如何提高中央政府的财政汲取能力（王绍光、胡鞍钢，1993）。李强认为必须区分“国家权力”与“国家能力”，他借助曼的概念指出，传统中华帝国有两个基本特征，即国家管辖范围（权力）宽泛与国家实际渗透社会能力软弱，而缩小国家专断权力的同时扩大基础权力是构建现代国家面临的任务和挑战（李强，1998）。

在城市社区研究中，朱健刚较早地明确提出了“国家权力是如何渗透到城市的基层社会的”这一问题，并且重点关注基层党组织。他指出政府积极地构建街区“权力的三叠组织网络”以保证权威的合法性，即正式行政权力网络（街道办与居委会）、非正式权力网络或行政支持网络（社会中介组织）以及党的组织网络（对上述两重网络的渗透构成）。一方面是行政权力在街区的不断强化，另一方面是社会自治空间的成长，由此可能形成国家与社会的良性互动的“强国家、强社会”格局（朱健刚，1997）。何艳玲指出，在后单位制时期，街道的党组织和行政组织体系通过扩大组织边界和改变权力运作方式的不同