经过多年来的社会保障制度建设，我国已逐步建立了以养老、医疗、失业等社会保障为主体，社会救助、社会福利等为补充的具有中国特色的社会保障体系，为社会主义市场经济体制的完善打下了坚实的基础。但由于我国社会保障制度是在渐进式改革的过程中一片一片地积累起来的，部分项目带有应急的特征，加之我国人口多，区域间、城乡间差异巨大，制度形成的渐进性及其历史背景，决定了现行社会保障制度仍是碎片式的，这种“碎片化”的社会保障制度与我国经济社会发展的需要越来越不适应。党的十八大提出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。增强公平性，就要是逐步实现社会保障制度的全覆盖，使全体公民享受大体一致的社会保障；适应流动性，就是要做到社会保障制度的可衔接、可转移，公民在全国范围内无论走到哪里，其社保权益都附身附带；保证可持续性，就是要使社会保障水平保持在社会可承受的范围内，既不能让公民享受不到社会保障，也不因追求较高的社会保障水平而导致个人、集体或国家财力不堪重负。上述三点的实现，关键都在于社会保障制度的整合。（景天魁，2013）如果“碎片化”的制度延续不能整合，公平性无从谈起、流动性不具条件、可持续性也会受到影响。可以说，我国社会保障制度改革的目标，就是在已经取得了历史性成就的基础上，从“碎片化”的社会保障制度走向“整合型”的社会保障制度。

一 社会保障制度的“碎片化”问题

对于社会保障制度的“碎片化”，目前学术界尚没有明确的内涵界定，一般都把它描述为：在同一种保障项目下，不同的群体适用不同的保障制度，而同一种保障制度在不同区域又有不同的表现形式，其待遇水平与缴费模式存在差异。在我国社会保障体系中，养老保险和医疗保险是涉及人口最多和资金规模最大的项目，也是制度“碎片化”表现最为突出的社保项目，这两个保险类别之下都存在几个相互分割的不种类别，每个类别又在城乡与区域间进一步分割。

从养老保险制度看，“碎片化”主要表现为：一是不同群体适用不同的制度。存在退休养老制度、城镇职工养老保险制度、城镇居民养老保险制度、农民工养老保险制度、农村社会养老保险制度，分别对应的群体是财政供养人员、城镇职工、城镇居民、农民工和农民。二是每个养老保险制度在各个地区待遇水平和缴费水平也差异很大。以新农保中基础养老金为例，北京的要比天津多出130元，比重庆多出80元。不同群体间养老保险待遇水平差距也很大，而机关事业单位退休人员待遇水平要比企业职工养老保险高2～3倍，而农民和农民工的养老保险则比企业职工养老保险待遇水平低很多。三是各群体之间的养老保险制度也存在差距。以职工身份参保基本养老保险，个人和单位合计缴费率为28%，而以灵活就业人员或个体工商户身份参保，缴费率为20%。四是项目之间存在交叉与遗漏。新农保与农民工养老保险存有交叉，基本养老保险与新农保之间也有交叉，而各地区都把参保对象限制于户籍人口，外来非就业人员养老保险存在遗漏。除上述差异外，各地区为满足特殊群体的需求，还制定了许多形式各异的特殊养老保险政策，如失地农民养老保险制度、城镇灵活从业人员养老保险制度、自收自支事业单位养老保险制度等。

从医疗保险看，目前我国初步形成了以新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险为主体，城乡医疗救助为兜底，其他多种形式医疗保险和商业健康保险为补充的中国特色医疗保障体系。但我国社会医疗保险制度是从城市到农村、从就业人员到非就业人员、从户籍人口到流动人口渐进式推进的，加之医保政策赋予了地方很大的自主权，统筹层次较低，导致医疗保险制度分散化、差异化严重，不同制度在覆盖范围、参保对象、筹资方式、待遇水平、缴费率、管理与运行机制等方面不一致，同一种制度在不同区域的待遇和缴费水平也存在差异，甚至同一省市内就存在多种形式的医保制度。可以把医保制度的“碎片化”主要表现归纳为四个。一是群体间医保制度的分割。针对机关事业单位工作人员、城镇职工、城镇居民和农民分别有公费医疗制度、城镇职工医疗