美国对外援助因以下几个特点而引人关注。其一，规模巨大。二战结束以来，美国一直是世界上提供对外援助最多的国家。在1946～2011年财政年度，美国共提供了近9610亿美元对外经济和军事援助。^[1]其二，对象广泛。作为唯一的超级大国，美国广泛参与、影响乃至控制了全球范围内的几乎所有地区和所有领域，而对外援助构成了美国对外政策的一个重要工具。2011财年，美国对外双边援助的受援国家和地区多达170个。其三，美国从不讳言通过援助实现国家利益，从“马歇尔计划”到冷战后促进民主的援助以及2001年后的反恐援助，莫不如此。其四，美把对外援助上升到国家安全战略的高度。2002年的《美国国家安全战略》报告首次把发展^[2]、外交和防务并列为确保美国国家安全的三大支柱，奥巴马政府则进一步强化发展的战略地位，出台了美国历史上第一份“全球发展政策”和第一份《四年外交与发展评估报告》。其五，相对于其他国家而言，作为一个全球霸权国家，美国在塑造全球发展援助规范、影响国际援助趋势等方面也扮演着重要角色。因此，研究当前美国的对外援助，不仅有助于把握美国对外政策尤其是它对发展中国家政策的内涵，而且有助于理解国际援助机制和制度的发展趋势。

本文认为，对外援助是服务于美国国家安全的重要工具，美国国家安全战略环境和战略目标的改变将导致对外援助政策的变革。循此逻辑，本文首先对美国对外援助与国家安全战略之间的内在联系进行历史考察，进而讨论奥巴马政府对国家安全战略的调整及全球发展政策定位，在此基础上进一步分析近年来美国对外援助政策的变革及其趋势，最后总结并强调美国对外援助服务于国家根本利益的战略工具属性。

一 美国国家安全战略演进与对外援助变革

广义而言，国家安全战略是一国政府动员、整合和综合运用国内外各种政治、军事、经济、外交、文化等资源，以实现国家根本利益的综合性战略。^[3]国家安全战略可以通过类似《美国国家安全战略》报告的官方正式文件的形式加以阐述，也可能体现在领导人的讲话以及一国外交、国防及其他涉及国家根本利益领域的政策或实践中。国家安全战略是一个国家最高层次的战略，国家的其他战略如国防或军事战略、外交战略、全球发展战略等，均以国家安全战略为基本依据，体现并服务于国家安全战略界定的战略目标和国家根本利益。因此，国家安全战略的调整也必然直接影响作为政策工具的对外援助。

早在1950年，美国就出台了名为《美国国家安全的目标和计划》的国家安全战略文件，即著名的国家安全委员会68号文件（NSC-68），从而确立了“遏制战略”在美国冷战期间国家安全战略中的主导地位，深刻影响了这一时期的国际政治。1986年，美国国会通过《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》，其中第603条要求美国总统每年定期向国会提交有关“美国国家安全战略的综合报告”。根据这一法案，里根总统于1987年向国会递交了美国历史上第一份《美国国家安全战略》报告。^[4]此后至奥巴马政府，5任7届总统共提交了14份国家安全战略报告，这些报告集中体现了不同时期的美国国家安全战略。^[5]

根据战略环境和目标的演变及其对对外援助政策的影响，我们可以把二战后美国国家安全战略区分为冷战时期和冷战结束后两个大的时间段。

（一）遏制战略及其影响下的对外援助：冷战时期

第二次世界大战加速了传统欧洲列强的衰落，把美国推向国际政治前沿。尽管冷战时期的美国国家安全战略有其阶段性特征，^[6]但是在战略环境、战略目标和战略工具的选择等方面具有明显的同质性。

就战略环境而言，以美苏为首的两大阵营和美苏两个超级大国在政治、经济、军事和意识形态等领域的对峙和竞争，是整个冷战时期国际政治的结构性特征。在此背景下，1950年NSC-68号文件确立的“遏制战略”成为贯穿冷战时期美国国家安全战略的基调。^[7]这一战略的根本目标就如NSC-68号文件所概括的：“当下美国全部政策可以描述为是为了培育一个美国体制能够生存和繁荣的世界环境。”这一宽泛的政策目标包括两个次级政策：一是努力发展一个健全的国际共同体，二是对苏联体系进行遏制。两者紧密相关，且相互作用。^[8]

值得注意的是，NSC-68号文件强调了美国对外援助作为战略工具的性质，其中共22次提