1 案例背景

1.1 保护区的设定、类型与管理方式

中国内蒙古自治区达赉湖国家级自然保护区（以下简称保护区），位于内蒙古自治区东北部，呼伦贝尔盟^[1]西部，总面积7400平方公里。达赉湖的蓄水量为138.5亿立方米，其水系是额尔古纳河水系的主要组成部分，由达赉湖（呼伦湖）、新达赉湖、贝尔湖（中国部分）、乌兰诺尔、乌尔逊河、克鲁伦河入湖口等湖漫滩、沼泽、河流、大小型湖泊组成的湿地及生态景观各异的草原、沙地组成。其中湿地面积3252平方公里，占保护区总面积的44%，草原面积4083平方公里，占保护区总面积的55%，沙地面积64平方公里，占保护区总面积的0.9%。

保护区土地所有权属国有和集体所有。草场属集体所有，分属新巴尔虎右旗^[2]、新巴尔虎左旗和满洲里市，使用权属承包牧户。达赉湖、贝尔湖、新达赉湖等水域属国有土地，由呼伦湖渔业公司经营使用，但是至今并没有获得土地使用权证。2003年，达赉湖国家自然保护区管理局已获得核心区的70%国有土地使用权，另外30%由于属于集体土地，需要有偿征购，尚未划归保护区管理局。缓冲区和实验区的土地使用权属国家和集体所有，没有明确给该保护区管理局。由于地方政府采用谁投资谁受益的政策，市水利局在核心区获得部分水域的经营使用权，期限至2005年。

从1985年开始，新巴尔虎右旗政府对达赉湖的自然资源进行了保护性规划，并责成新巴尔虎右旗环境监测站进行管理，1989年，新巴尔虎右旗成立保护区管理处，直属旗政府领导。1993年9月呼伦贝尔盟行政公署批准成立达赉湖国家级自然保护区管理局，使之成为目前达赉湖国家级自然保护区的管理机构。达赉湖国家级自然保护管理局是海拉尔市设在达赉湖国家级自然保护区的负责保护区统一规划、建设、管理、保护的正处级事业单位。业务上接受市林业局和有关部门的指导、监督。2001年由达赉湖国家自然保护区管理局制定完成“保护区总体规划”，2003年1月经国家林业局批准执行。只有新巴尔虎右旗国土资源局参与了“规划”过程，规划中没有涉及保护区中社区的发展和居民的生计，特别是贫困人口的生计。

1.2 周边社区的土地利用和社会经济背景

保护区内草场所有权分为国家和集体两部分，分属新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、国营牧场和满洲里市，使用权属国营牧场和承包牧户。

平均每户居民的草场面积有3593亩，户均牲畜头数为337头，载畜量为每只羊11亩，高于内蒙古自治区关于限牧政策的平均要求即20亩1只羊。牧户调查的情况是：平均每户草场面积3887亩，每户牲畜头数259头只，户均的山羊、绵羊头数为185头只。载畜量为每只羊15亩，仍然高于20亩1只羊的平均标准。

保护区范围内的社区涉及2个旗^[3]县的8个苏木^[4]乡镇、2个国营牧场、19个嘎查^[5]、4个牧业队以及2618户居民。包括新右旗的阿镇、呼伦、达莱、达赉东、宝东、贝尔苏木以及范围内的16个嘎查、敖尔金牧场以及范围内的2个队，新左旗的吉布胡郎图苏木、甘珠尔苏木、嵯岗镇以及范围内的7个嘎查、嵯岗牧场以及范围内的2个队。抽样调查得到的结果表明保护区范围内的人均收入是4047元，如果将生产性支出减去之后得到的人均年纯收入则是2834元。从收入结构上看，销售羊及羊羔的收入是主要收入来源，占总收入的46%，羊绒则排在第二位，占14%。

1.3 保护区在当地的地位与作用

达赉湖湿地生态系统的重要性：①涵养水源、调蓄洪水、改善水质。达赉湖湿地区为呼伦贝尔高平原上惟一低地，故在蓄洪、滞留沉积物等方面具有重要意义。达赉湖湿地是其周边城镇、牧区的主要水源地。达赉湖水体边缘生长有许多芦苇及水生生物且水域面积大，生物降解能力强，对水质保护也有重大意义。②提供生物栖息环境。达赉湖湿地及草原不仅是野生动物栖息、繁殖的优良场所，也是东北亚一澳洲水鸟迁徙的主要通道和驿站。③提供湿地产品。达赉湖湿地具有较高的生物生产量，为当地社区提供了药材、建筑材料、食品等资源。达赉湖湿地的周边地区是200万头（只）牲畜的天然草场，达赉湖湿地每年生产约1万吨以上的经济鱼类。此外，达赉湖湿地是内蒙古最大的芦苇生产基地。④提供娱乐和科研场所。达赉湖湿地区每年都能迎来上百万的游客、学者、记者及摄影爱好者。当地旅游业主要以饮食业及观光、观鸟、游湖和蒙古民族文化民俗旅游为主；