一、引言

尽管理论上脱贫与生态改善存在着一致性，但是在我国贫困与生态脆弱性高度重合的地区，为求温饱的开发活动与保护生态存在着现实的矛盾：前者有经济效益，且产生很大的负外部性（生态破坏），却不必使之内部化（即不承担社会成本）；后者虽有极大正外部性（生态改善），却同样不能使之内部化（即得不到回报）。这个格局源于脆弱生态地区和生态受益地区的利益是割裂的。能否通过制度安排来改变这种格局，使潜在的生态改善与脱贫一致性变为现实的双赢呢？本文从一个案例来探讨这一问题。

二、丹凤县减缓贫困行动回顾

（一）生态环境破坏是丹凤贫困的主要根源

陕西省丹凤县位于中国陕南地区东部、秦岭山脉东段南麓。总面积240601平方公顷，耕地面积14735.6平方公顷，现总人口292597人，人均耕地仅0.051平方公顷。丹凤县的自然条件适合林木生长，但近百年由于战乱不断，大面积森林遭受破坏。建国以后，由于人口迅速增长及一些政策的失误，对粮食和薪柴的需要急剧增加，当地农民大面积毁林开垦耕地。至1975年全县有林地面积减至820.8万平方公顷，森林覆盖率下降为34.09%。据1997年统计，该县全农地2.49万平方公顷，其中梯平地和水田为1.58万平方公顷，毁林开垦的“坡耕地”0.91万平方公顷，占总面积的37%。特别是南北两个山区，耕地大部分为坡耕地，坡度超过25°的占76%，有些甚至达到60°。这些耕地缺少水浇条件，很少施肥，产量很低。种植两年后地力耗尽，就弃耕。重新砍伐森林开垦新地、轮垦轮荒，造成严重的水土流失，生态系统的恶性循环使农业深受影响，如愈益频繁的自然灾害使当地农民失去了生存和发展的自然基础，给丹凤经济造成很大危害。到1986年，全县没有解决温饱的绝对贫困人口为17.3万人，占当时全县人口总数64.8%。

（二）丹凤县扶贫行动和环境目标的统一

80年代末期，丹凤县树立了“立足山区，依靠农民群众建设生态环境，利用山区生态资源脱贫致富”的指导思想，把扶贫行动的经济社会目标和建立山区良性循环的生态系统的环境目标结合起来，坚持数年，取得了“脱贫’和“生态”的“双赢”结果。截至1998年，丹凤县累计治理水土流失面积918.4平方公里，投入1.5亿多个人工，完成土石方9000多万立方米，使全县水土流失的治理率达到37%，一些重点治理区达73%。丹凤县的森林植被有很大的恢复和发展（见表1）。1992年至1994年，有林地面积从12.88万平方公顷增至15.78万平方公顷，1997年森林覆盖率达65.49%，有林地面积比1975年增长92%。在实现了生态良性循环的同时，也逐步实现了减缓贫困形势的良性循环（见表2）。

表1 丹凤县近年来森林植被变化情况

表2 丹凤县贫困形势变化状况

（三）丹凤县的成功决定于制度创新—内部生态补偿机制

总结丹凤县的种种具体作法，我们发现：建设“基本农田”是丹凤县处理山区生态环境治理与开发的矛盾，实现生态资源保护与利用统一这一核心问题的关键步骤。虽然国家早已明文规定，超过25°的坡地不准开垦，但是贫困农民的粮食问题不解决，就制止不了毁林开垦破坏生态环境的行为。多年实践证明：人均拥有粮食数量与山区生态环境破坏程度之间存在着高度的负相关关系。丹凤县根据目前粮地单位面积产量水平，提出每人平均建设1亩“基本粮田”的要求，以保证“退耕还林”目标的逐步实施。具体做法是：将一定数量、适宜种植粮食的土地修建成保水、保土、保肥的水平梯田，即“基本农田”，通过提高基本农田的单位面积产量，一方面保证农民的粮食需求；另一方面保证退耕还林的顺利进行，消除坡耕地对生态环境的继续破坏。实践证明，基本农田是保护和利用山区生态环境，把生态与经济有机统一起来的结合点。

丹凤县用宜耕地的粮食集约化生产，努力解决山区农民的粮食问题，推动退耕还林，从而保护了生态小系统乃至更大系统内的生态环境。同时，丹凤县通过“分工”式的生态建设，采用“山上林木，山腰果园，山底梯田”的立体开发种植模式，使光秃的荒山“绿起来”、农民的经济“活起来”、最终使贫困人口“富起来”。这实质上是一个成功的小流域内的分工一生态补偿机制。也与产业组织理论的上下游企业纵向一体化的事例颇为相似。

三、案例的启示

（一）需要把生态环境目标纳入扶贫政策

在中国，环境和贫困的关系是高