一 建立重大事项社会稳定风险评估机制的背景

社会稳定风险评估，是指在与人民群众利益密切相关的重大决策、重大工程建设项目，与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项出台、组织实施或审批审核前，由政府和相关部门组织专业人员对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定出来的风险应对策略和预案。

如何在重大的经济建设项目中防范由其引发的社会稳定风险，亦即社会稳定风险评估机制，是我国各级地方政府长期考虑的问题。尤其是在经济得到较快发展，各种社会矛盾交织的时期，这种机制的建立显得比较迫切。

对重大事项进行风险评估，始于发达国家对经济安全进行的评估。西方主要发达国家推出了一系列预警系统预测经济安全。如美国的“美国商情指数”、“哈佛指数”，法国的“景气政策信号制度”，日本的“日本景气警告指数”等。它是通过“甄选部分敏感指标组成一个有机联系的指标系统，针对经济活动具有代表性、先兆性的若干变量进行测评和辨识，以对经济的活跃程度和安全风险进行评估”^[1]，后来人们将这种方法运用到社会发展领域。重大事项社会稳定风险评估也建立在与之相类似的科学理论、方法及技术手段基础之上，通过事先对重大事项的社会稳定风险程度进行分析预测、研判评估，及时发现影响社会稳定的隐患问题，及早采取针对性措施予以防范化解，为确保重大事项顺利实施提供科学依据和安全保障，保证社会运行在稳定与秩序的轨道上，从而防止严重危及社会稳定的局面出现。^[1]

铜仁市处于三省交界地带，由于不同的风土人情和错综复杂的历史原因，曾经一度成为案情易发多发地带。以荆楚、巴蜀文化为主的特殊文化积淀，多种文化交杂、多种民族共处。同时长期封闭落后，造成这里的民风淳朴又剽悍，容易产生冲突，社会不稳定因素多。市内的锰、钒等矿产储量虽较为丰富，山岭起伏、沟谷纵横，土地利用条件较差，人多地少的矛盾突出，可供工业用地十分紧张，资源开发难度大。劳动力资源总量虽大，但劳动者素质不高，全市农村劳动力平均受教育程度70%为初中，多数劳动者缺乏必需的就业技能。处于武陵山扶贫开发区腹地，全市尚有7个新阶段扶贫开发工作重点县、125个重点贫困乡镇，处在消灭贫困的攻坚阶段。

在撤地设市之前，原铜仁地区抓住国家实施西部大开发战略的机遇，大力推进以交通、水利为重点的基础设施建设，一批国家级重点项目相继开工，工业化和城镇化步伐明显加快，这在为该地区跨越式发展打下了坚实基础的同时，也使征地拆迁、移民安置等领域的矛盾纠纷大量凸显，重大项目建设中征地拆迁、移民安置以及其他社会问题易发多发。据统计，自2007年元月至2009年上半年，群体性上访或群体性治安事件93起。

为此，原铜仁地区于2008年9月先后出台了《关于开展社会稳定风险评估工作的意见》、《铜仁地区重大事项社会稳定风险评估实施办法》、《铜仁地区重大事项社会稳定风险评估工作管理规定》、《重大决策专家咨询办法（试行）》等规范性文件，规定凡是重大决策，包括涉及面广、与群众利益密切相关的重大政策、改革改制方案、社会管理措施以及建设规划的出台；重大项目，包括基础设施项目、公益性项目、工业项目、房地产开发项目；其他重大事项，包括影响大、涉众广、情况复杂的大型活动事项必须进行风险评估，并对社会稳定风险等级判定、风险评估操作流程以及各类预防、化解风险预案等作了明确规定。

文件下发后，有的县认为“没有具体方案”不好实施，有的县根本没有这方面的意识，工作基本没有开展，更为严重的是德江“2·8”事件就在2009年年初爆发了。

德江元宵节“舞龙”、“炸龙”习俗有近百年历史，每年正月十四、十五两天各街道龙灯、亭子、彩车和地方戏集中白天游巡展览，十五日晚上巡回“烧花”，又叫“烧火龙”，后演变成“炸龙”。为示勇敢，在春寒料峭时节，舞龙者赤身裸膊（只穿短裤）上街在居民的鞭炮、磺烟、烟花轰炸煊放和锣鼓喧天中舞龙。这一习俗成了具有地方民族特色的元宵盛典。随着人们生活水平的提高，“炸龙”越演越激烈，形式越来越奔放、粗犷。每年都有舞龙队员或群众身体受到不同程度的伤害，部分市政设施不同程度受到损失，存在不同程度的安