前言

节能减排财政政策综合示范（以下简称“综合示范”）是财政部和国家发改委于2011年6月联合推出的一项综合行动，其目的是在深入贯彻落实科学发展观指导下，以城市为平台，以整合财政政策为手段，以加快体制机制创新为动力，通过形成政策合力，从“产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务集约化、主要污染物减量化、新能源和可再生能源规模化利用”6个领域开展城市节能减排综合示范，通过发挥示范带动作用，促进发展方式转变，加快建设资源节约型和环境友好型社会。

综合示范的示范期为3年，按照城市等级，示范城市在示范期内每年除将获得数亿元的中央财政资金奖励外，还将优先享受现有各种中央优惠政策的支持，以促进综合示范工作开展。截至目前，已开展了2批共18个城市的综合示范，第一批（2011年6月）为北京市、深圳市、重庆市、杭州市、长沙市、贵阳市、吉林市、新余市8个城市；第二批（2013年10月）为石家庄市、唐山市、铁岭市、齐齐哈尔市、铜陵市、南平市、荆门市、韶关市、东莞市、铜川市等10个城市。

一 综合示范对示范城市城乡发展一体化的推动作用

（一）城乡发展一体化的内涵

城乡发展一体化，是城市化发展到一定高度的产物，是人类社会的必然历史过程。十八大报告指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施建设、产业发展、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

城乡发展一体化涉及经济、社会、生态环境、政治、文化、生活和社会公平等多个方面。我国是一个农业大国，工农之间和城乡之间差别极大，城乡二元经济结构的固有特性，使得一些长期困扰“三农”问题的深层次矛盾根深蒂固，这种状况下仅凭某种单一的政策和措施来推进城乡发展一体化，既不现实又不可能。要实现城乡发展一体化，打破城乡间分割壁垒，统筹城乡规划和功能分区定位，实现农业现代化和产业化发展，提高土地规模化和集约化利用水平，加速传统产业向新型工业转型，加强村镇基础设施建设和生态环境保护，构建统一公平的社会保障体系，提高各级管理者的执行力和管理水平，就需要建立起合力推进城乡发展一体化的机制体制和制定政策措施。综合示范及其引发的机制体制创新和配套政策，将成为城乡发展一体化的重要推动力。

（二）综合示范对示范城市城乡发展一体化的推动作用

综合示范对示范城市城乡发展一体化的推动作用至少表现在以下几个方面。

1.加速农业现代化进程

“产业低碳化”作为综合示范的6大重点领域之一，包括农业集约化、现代化和产业化发展。综合示范提供的奖励资金和配套政策，将会为农业生产提供技术、管理和人才支撑，加速农业规模化生产，实现传统农业向现代农业转化。

2.提升农村基础设施配套能力

“交通清洁化、主要污染物减量化”作为综合示范的两大重点领域，包括建设完善农村道路路网和农村环境整治设施。通过综合示范，将大幅增强农村路网密度和服务能力，提高农村面源污染治理、养殖业污染治理和乡镇污水处理等基础设施配套能力，大幅改善农村卫生状况和提高环境质量，促进新农村建设。

3.增强工业反哺农业能力

开展综合示范，一方面有助于推动科技创新，加快淘汰落后产能，促进传统产业升级改造和产品结构调整，培育发展新兴产业，提高产业竞争力和附加值，为工业反哺农业直接提供更多资金支持。另一方面，工业高效发展，将会促进第一和第三产业发展，为农村创造更多就业机会，增加农民收入和提高城镇化水平。

4.有利于改善民生

综合示范将直接加大对与人们生活息息相关项目的直接投入，如加大对饮用水源地保护、水环境恢复与治理、土壤重金属污染治理和大气治理等类型项目的投入，就可以系统地解决空气环境质量、水环境质量和土壤污染等诸多环境问题，对提升人居环境质量、改善民生起到立竿见影的成效。

5.形成促进经济可持续发展的政策合力

过去抓节能减排工作主要停留在部门，由单个部门对项目逐个实施，存在很多局限。综合示范是系统